農(nóng)村土地承包法修正案草案本周末將在今年最后一次全國(guó)人大常委會(huì)中再次審議，此前草案中已經(jīng)明確提出保護(hù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的合法權(quán)益，任何組織和個(gè)人不得侵犯。
這部法律如獲通過(guò)，其中對(duì)“三權(quán)分置”改革的認(rèn)定和條款安排，將為未來(lái)一段時(shí)間中國(guó)農(nóng)村土地改革指明方向。
2018年12月14日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十七次委員長(zhǎng)會(huì)議舉行，會(huì)議決定十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議12月23日至29日在北京舉行。據(jù)新華社消息，此次會(huì)議將對(duì)17部法律的修正案草案的議案進(jìn)行審議，其中，農(nóng)村土地承包法修正案草案排在最前面。
“《農(nóng)村土地承包法》自2003年實(shí)施以來(lái)，對(duì)于穩(wěn)定農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度、促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化起到了重要作用，但現(xiàn)在的形勢(shì)相比2003年發(fā)生了很大變化?！敝袊?guó)人民大學(xué)農(nóng)村發(fā)展研究所所長(zhǎng)、國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員孔祥智對(duì)界面新聞表示。
2003年的時(shí)候，全國(guó)土地流轉(zhuǎn)面積占家庭承包經(jīng)營(yíng)總面積的比重不超過(guò)3%，而到了2017年底，這個(gè)比例達(dá)到了35.1%?？紫橹钦J(rèn)為，經(jīng)過(guò)流轉(zhuǎn)以后的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)究竟應(yīng)該是什么權(quán)利？有哪些權(quán)利？這些問(wèn)題不解決，難以滿(mǎn)足農(nóng)民在現(xiàn)實(shí)中的需要。
面對(duì)這樣的形勢(shì)，2014年中央一號(hào)文件提出了“三權(quán)分置”的政策構(gòu)想。所謂“三權(quán)分置”，是針對(duì)農(nóng)村土地之前的兩權(quán)，即土地所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作出進(jìn)一步延伸分解，將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分置為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，承包權(quán)屬于村民，經(jīng)營(yíng)權(quán)成為了村民可以流轉(zhuǎn)的權(quán)屬。
孔祥智認(rèn)為，“三權(quán)分置”的構(gòu)想如何在土地承包法中體現(xiàn)，這是此次修法應(yīng)該解決的一項(xiàng)重要問(wèn)題。
《農(nóng)村土地承包法》自2003年1月1日起開(kāi)始施行，2017年10月31日，《農(nóng)村土地承包法修正案(草案)》一審稿提交全國(guó)人大常委會(huì)審議，這是這部農(nóng)村土地的基本大法施行14年后迎來(lái)首次調(diào)整。時(shí)隔一年，2018年10月22日，《農(nóng)村土地承包法修正案(草案)》提請(qǐng)第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議二審。
界面新聞注意到，此次提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議的二審稿，在保留了“三權(quán)分置”框架、承包地延期、允許調(diào)整承包地等與農(nóng)民利益更為密切的一審稿條文基礎(chǔ)上，將“三權(quán)分置”改革相關(guān)方面作為重點(diǎn)內(nèi)容加以規(guī)定，并在細(xì)節(jié)上從法律層面作出了完善。其中，新增條款明確，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包土地后，享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，可以自己經(jīng)營(yíng)，也可以保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，由他人經(jīng)營(yíng)”。?
全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)就二審稿修訂時(shí)介紹，“三權(quán)分置”改革的核心問(wèn)題是家庭承包的承包戶(hù)在經(jīng)營(yíng)方式上發(fā)生轉(zhuǎn)變，即由農(nóng)戶(hù)自己經(jīng)營(yíng)，轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ａ敉恋爻邪鼨?quán)，將承包地流轉(zhuǎn)給他人經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，農(nóng)戶(hù)保留土地承包權(quán)。
農(nóng)村農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)韓長(zhǎng)賦對(duì)此表示，“三權(quán)分置”是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革的又一重大制度創(chuàng)新，也是中央關(guān)于農(nóng)村土地問(wèn)題出臺(tái)的又一重大政策。他直言，此舉讓農(nóng)民既可以沉下心來(lái)搞生產(chǎn)，又可以放心流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，還可以安心進(jìn)城務(wù)工?？紫橹且舱J(rèn)為，“三權(quán)分置”可以解決進(jìn)城農(nóng)民工的土地權(quán)益問(wèn)題，他們可以保留承包權(quán)，而讓渡土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，這樣可以促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，從而加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。
中共十七屆三中全會(huì)提出，“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”，“長(zhǎng)久不變”是多“長(zhǎng)久”？孔祥智認(rèn)為，由于農(nóng)村土地屬于農(nóng)村集體所有，農(nóng)民的權(quán)利是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而承包就要簽訂承包合同，合同具體是多少年？這是這次法律修改應(yīng)該解決的另一重大問(wèn)題。
對(duì)此，二審稿第八條規(guī)定，耕地承包期為30年，草地承包期為30年至50年，林地承包期為30年至70年。耕地承包期屆滿(mǎn)后再延長(zhǎng)30年，草地、林地承包期屆滿(mǎn)后相應(yīng)延長(zhǎng)。
此外，在明晰“三權(quán)分置”的基礎(chǔ)上，二審稿還針對(duì)保護(hù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)主體的權(quán)利新增規(guī)定：“國(guó)家保護(hù)承包方依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，保護(hù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的合法權(quán)益，任何組織和個(gè)人不得侵犯”。
中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員王小映對(duì)界面新聞表示，現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》并未明確提出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的概念，只是將重點(diǎn)放在穩(wěn)定土地承包關(guān)系以及保護(hù)農(nóng)戶(hù)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上，主要規(guī)范界定了村集體和農(nóng)戶(hù)之間的關(guān)系。如今隨著情況發(fā)生變化，二審稿傳達(dá)出的信號(hào)是，既要堅(jiān)持土地承包關(guān)系長(zhǎng)久穩(wěn)定，同時(shí)還要保護(hù)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。
“一方面，不想種地的農(nóng)戶(hù)增加了，另一方面，以家庭農(nóng)場(chǎng)為代表的規(guī)?；滦娃r(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體也在不斷增加，土地流轉(zhuǎn)的供給和需求都在提升?！蓖跣∮潮硎?，在這樣的背景下，如何保護(hù)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的經(jīng)營(yíng)權(quán)，如何平衡農(nóng)戶(hù)和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體間的權(quán)利關(guān)系，無(wú)疑顯得十分重要。
