根據(jù)憲法制定的農(nóng)村土地承包法，是一部直接關(guān)系億萬(wàn)農(nóng)民群眾切身利益、生存發(fā)展的重要法律。這部法律從2003年實(shí)施以來(lái)，對(duì)于穩(wěn)定農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，維護(hù)農(nóng)村集體土地所有權(quán)和廣大農(nóng)民的承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，促進(jìn)農(nóng)村土地承包關(guān)系的穩(wěn)定，促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定都發(fā)揮了非常重要的作用。
就在幾天前，2018年12月29日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議以170票贊成、1票棄權(quán)，表決通過(guò)了關(guān)于修改農(nóng)村土地承包法的決定。新的農(nóng)村土地承包法從今年1月1日起正式施行。修改后的法律規(guī)定，耕地的承包期屆滿后再延長(zhǎng)三十年。同時(shí)，考慮到土地承包關(guān)系除了耕地還包括草地和林地，同時(shí)規(guī)定，草地和林地的承包期屆滿后，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上相應(yīng)延長(zhǎng)。
重要修改一：
“兩權(quán)”變“三權(quán)”，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)正式入法
這次修法的一個(gè)重要內(nèi)容，就是在原來(lái)的集體土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的“兩權(quán)”基礎(chǔ)上，從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出一個(gè)權(quán)利——土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。簡(jiǎn)而言之， 這次修改農(nóng)村土地承包法，主要就是為了將農(nóng)村土地實(shí)行“三權(quán)分置”的制度法制化。
所謂“三權(quán)分置”，針對(duì)的是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的家庭承包方式而進(jìn)行的一個(gè)制度設(shè)計(jì)?！叭龣?quán)”都是哪三權(quán)呢?第一個(gè)是所有權(quán)，即農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有，土地管理法和物權(quán)法對(duì)此都有明確規(guī)定。第二個(gè)是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地以后，就享有了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。對(duì)此，修改前的農(nóng)村土地承包法和物權(quán)法都有規(guī)定。第三個(gè)就是此次新設(shè)的權(quán)利——土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。
——為什么要多出這樣的一個(gè)權(quán)利呢？
全國(guó)人大常委會(huì)法工委民法室副主任杜濤給出了解釋：“三權(quán)分置的設(shè)想，是承包的農(nóng)戶承包土地以后，不但可以在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓承包地，還可以向外部的受讓人流轉(zhuǎn)承包地，而且流轉(zhuǎn)以后，要使受讓人獲得權(quán)利保障。這樣可以有利于促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，進(jìn)一步發(fā)揮農(nóng)村土地資源的效率，也有利于增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)收入。這就需要在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)上，再設(shè)計(jì)一個(gè)由流轉(zhuǎn)的受讓人享有的權(quán)利，也就是這次修改后新增加的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)?！?/p>
——修改后的農(nóng)村土地承包法對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)都有哪些制度設(shè)計(jì)呢？
一是在總則提出了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的概念，同時(shí)也表達(dá)了整個(gè)制度設(shè)計(jì)的理論基礎(chǔ)，即承包方既可以自己經(jīng)營(yíng)，也可以由他人經(jīng)營(yíng)。流轉(zhuǎn)承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，就是由他人經(jīng)營(yíng)的一個(gè)實(shí)現(xiàn)方式。
二是規(guī)定了流轉(zhuǎn)的方式。新法規(guī)定，承包方可以自主決定依法采取出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他的方式，向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，并向發(fā)包方備案。
三是明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度。新法明確，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)期限為五年以上的，當(dāng)事人可以向登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)登記，未經(jīng)登記，不得對(duì)抗善意第三人。
四是規(guī)定了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的融資擔(dān)保。根據(jù)新法，一方面，承包方可以用承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保。另一方面，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的受讓方，通過(guò)流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，經(jīng)過(guò)承包方的書(shū)面同意并向發(fā)包方備案，也可以向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保。融資擔(dān)保以后，就發(fā)生了擔(dān)保物權(quán)的效力。當(dāng)事人就可以向登記機(jī)構(gòu)申請(qǐng)登記。作為擔(dān)保物權(quán)人的金融機(jī)構(gòu)，有權(quán)就土地經(jīng)營(yíng)權(quán)優(yōu)先受償。
此外，關(guān)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)這一部分，新法中還增加了關(guān)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同的訂立和解除，社會(huì)資本通過(guò)流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的資格審查制度等其他方面的內(nèi)容。
重要修改二：
沒(méi)了土地就失去一切？不會(huì)的！從立法設(shè)計(jì)上徹底打消農(nóng)民們的這種憂慮
土地可以流轉(zhuǎn)了，把分給自己的承包地轉(zhuǎn)包給了別人，那是不是自己就失去了這塊地了？對(duì)于農(nóng)民們的這種擔(dān)心，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部政策與改革司副巡視員孫邦群給出了明確答案：承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是農(nóng)民的，是物權(quán)。從農(nóng)民的角度來(lái)說(shuō)，不存在流轉(zhuǎn)了之后土地就失去了的情況！
孫邦群說(shuō)，從中央的要求到法律的規(guī)定，包括我們?cè)趯?shí)踐過(guò)程中用了五年時(shí)間在全國(guó)對(duì)農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)權(quán)做了確權(quán)登記頒證，目的就是讓農(nóng)民能夠拿到穩(wěn)定的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。穩(wěn)定承包經(jīng)營(yíng)權(quán)之后，農(nóng)民可以按照自己的意愿來(lái)進(jìn)行有計(jì)劃地流轉(zhuǎn)，也可以入股，也可以退出，也可以互換。這也是中央所要求的，在保護(hù)所有權(quán)和承包權(quán)的前提下，平等保護(hù)農(nóng)民的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。
據(jù)了解，為了平等保護(hù)經(jīng)營(yíng)權(quán)，相關(guān)部門推出了一系列措施，包括流轉(zhuǎn)市場(chǎng)規(guī)范化建設(shè)，這次根據(jù)新修訂的土地承包法相關(guān)精神，將進(jìn)一步完善流轉(zhuǎn)市場(chǎng)管理辦法。另一方面，孫邦群認(rèn)為，農(nóng)民的顧慮還與對(duì)流轉(zhuǎn)合同的條款規(guī)定不是太清楚有關(guān)，“下一步，我們準(zhǔn)備推出全國(guó)標(biāo)準(zhǔn)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)合同文本，進(jìn)一步規(guī)范合同。所以，農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中不存在流轉(zhuǎn)了土地，土地就失去的問(wèn)題”。
重要修改三：
人進(jìn)了城，地怎么辦？新法明確保護(hù)進(jìn)城農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)
隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的迅速推進(jìn),越來(lái)越多的農(nóng)民進(jìn)了城、落了戶,成了“城里人”。但隨之而來(lái),很多人產(chǎn)生了新的擔(dān)憂——自己在村里的承包地會(huì)不會(huì)被收回?新法給出了明確答案，規(guī)定國(guó)家保護(hù)進(jìn)城農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。不得以退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為農(nóng)戶進(jìn)城落戶的條件。同時(shí)規(guī)定,承包期內(nèi),承包農(nóng)戶進(jìn)城落戶的,引導(dǎo)支持其按照自愿有償原則依法在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或者將承包地交回發(fā)包方,也可以鼓勵(lì)其流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。
全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)辦公室主任何寶玉說(shuō)：“承包期內(nèi)不得隨意調(diào)整農(nóng)民的承包地,不得隨意收回農(nóng)民的承包地,是農(nóng)村土地承包法的核心內(nèi)容。穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系,保護(hù)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),很重要的一點(diǎn),就是發(fā)包方在承包期內(nèi)不得隨意收回承包地,使廣大農(nóng)民真正地感到土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是有切實(shí)保障的。”
——保障進(jìn)城農(nóng)戶的土地權(quán)益，新法都作出哪些修改？
新的農(nóng)村土地承包法第27條、第28條是兩個(gè)核心條款。
據(jù)何寶玉介紹,概括起來(lái)說(shuō),這次新法對(duì)保護(hù)進(jìn)城農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作了兩個(gè)修改:一個(gè)是農(nóng)民進(jìn)城以前,不得以農(nóng)戶退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為農(nóng)戶進(jìn)城落戶的條件。一個(gè)是刪除了要求進(jìn)城農(nóng)戶交回承包地、不交回就收回的規(guī)定,修改為由進(jìn)城農(nóng)戶自主選擇如何處分土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),可以按照自愿有償原則,依法將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織其他農(nóng)戶,也可以自愿有償?shù)貙⒊邪亟换匕l(fā)包方,也可以流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。
據(jù)介紹,為了維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)益,推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展,2014年7月,國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》中明確提出,現(xiàn)階段不得以退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的三個(gè)條件。2016年10月中辦、國(guó)辦發(fā)布的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》,又進(jìn)一步重申,不得以退出土地承包權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。
“根據(jù)這些文件的精神,我們這次修改農(nóng)村土地承包法專門增加了一項(xiàng)規(guī)定,即國(guó)家保護(hù)進(jìn)城農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),不得以退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為農(nóng)戶進(jìn)城落戶的條件?！焙螌氂裾f(shuō)，從目前的大部分情況看,農(nóng)戶進(jìn)城后一段時(shí)間內(nèi)還是不穩(wěn)定的,遇到經(jīng)濟(jì)形勢(shì)比較困難的時(shí)候,農(nóng)民可能還要回去。很多農(nóng)民全家進(jìn)城后,在城市中不一定能穩(wěn)定下來(lái),完全享受城市的社會(huì)保障需要一段時(shí)間。還有很多農(nóng)戶雖然全家遷到城里了,但是還需要在城鄉(xiāng)之間往返,經(jīng)濟(jì)好的時(shí)候就在城市,經(jīng)濟(jì)困難的時(shí)候就回到農(nóng)村。
何寶玉同時(shí)強(qiáng)調(diào)指出：“總體上看,我國(guó)城鎮(zhèn)化也好,農(nóng)民進(jìn)城后市民化也好,都是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程,對(duì)此我們要有歷史耐心。對(duì)進(jìn)城農(nóng)民來(lái)說(shuō),承包地和宅基地的權(quán)益是他們?cè)谵r(nóng)村的最后一點(diǎn)財(cái)產(chǎn)和利益,所以對(duì)部分農(nóng)戶在進(jìn)城后一段時(shí)間內(nèi),既有城鎮(zhèn)居民的身份同時(shí)又保留土地承包權(quán)益,整體上講不妨寬容一點(diǎn)、大度一點(diǎn)。不要一看到農(nóng)戶進(jìn)城,就急急忙忙把承包地收回來(lái)。”
重要修改四：
嫁出去的閨女潑出去的水？農(nóng)村外嫁女利益如何保障？新法加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村婦女土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)
此次修法還有一大亮點(diǎn)不得不提，就是對(duì)農(nóng)村婦女的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行了特殊保護(hù)。新的農(nóng)村土地承包法新增加了兩項(xiàng)規(guī)定：一是規(guī)定承包農(nóng)戶內(nèi)家庭成員依法平等享有承包土地的各項(xiàng)權(quán)益。二是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證和林權(quán)證，這些證書(shū)應(yīng)當(dāng)將具有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的全部家庭成員列入。
一直以來(lái)，“外嫁女”的土地權(quán)益問(wèn)題都是實(shí)踐中反映比較多的問(wèn)題，新的農(nóng)村土地承包法真的可以為此類人群提供有力保障嗎？對(duì)此，孫邦群用兩句話作出明確回應(yīng)：第一，在娘家的地不能收回。第二，在婆家如果沒(méi)分到地的時(shí)候，更不能收回。
其實(shí)，修改前的農(nóng)村土地承包法，就很注重保護(hù)農(nóng)村婦女的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。比如說(shuō)規(guī)定了農(nóng)村土地承包，婦女與男子享有平等的權(quán)利，承包中應(yīng)當(dāng)保護(hù)婦女的合法權(quán)益，任何組織和個(gè)人不得剝奪、侵害婦女應(yīng)當(dāng)享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等等，還規(guī)定不得因?yàn)閶D女婚姻狀況的變更而損害其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。
據(jù)孫邦群介紹，我國(guó)實(shí)行土地集體所有采取的是集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部家庭承包方式，承包家庭的成員平等地享有承包土地的各項(xiàng)權(quán)益。這就是說(shuō)，無(wú)論是婦女，無(wú)論是小孩，無(wú)論是老人，都要平等地享有土地的各項(xiàng)權(quán)益?！靶抻喓蟮耐恋爻邪ㄌ貏e體現(xiàn)了這條，這也是對(duì)婦女權(quán)益保護(hù)的一種強(qiáng)調(diào)。”
他進(jìn)一步解釋說(shuō)，婦女結(jié)婚，新居住地未取得承包地的，發(fā)包方不能收回其原承包地，婦女離婚、喪偶，仍在原居住地生活，或不在原居住地生活，但在新居住地沒(méi)取得承包地的，發(fā)包方也不能收回她的承包地。這些規(guī)定都是對(duì)婦女承包經(jīng)營(yíng)權(quán)加強(qiáng)了保護(hù)。
