2018年9月28日，黑龍江綏化，農(nóng)民正在收集收割后的秸稈。圖片來源：視覺中國
2018年12月23日提請全國人大常委會審議的土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法修正案草案，刪去了現(xiàn)行土地管理法關(guān)于從事非農(nóng)業(yè)建設(shè)使用土地的，必須使用國有土地或者征為國有的原集體土地的規(guī)定；對土地利用總體規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途，并經(jīng)依法登記的集體建設(shè)用地，允許土地所有權(quán)人通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用?，F(xiàn)行城市房地產(chǎn)管理法關(guān)于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體土地必須先征收為國有后才能出讓的規(guī)定，新增加一句“法律另有規(guī)定的除外”，以銜接土地管理法修改，掃清集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的法律障礙。
在業(yè)內(nèi)看來，上述修正案草案的有關(guān)內(nèi)容是積極探索和推動農(nóng)村土地改革的最重要理論成果和法治成果，也無異于給農(nóng)村土地改革下了一場“及時雨”，讓全體農(nóng)民和全社會各界對農(nóng)村土改充滿了期待，并有可能及時分享改革的紅利。
索洛模型是勞動力、土地、資本、技術(shù)各要素投入產(chǎn)出的增長模型。我們對未來中國經(jīng)濟(jì)增長用索洛模型假設(shè)條件還原法的推算，如果不進(jìn)行改革，有兩種基準(zhǔn)自然的經(jīng)濟(jì)增長速度，在未來的階段中，國民經(jīng)濟(jì)增長速度都可能很快下降到4%，甚至更低，我們?nèi)司鵊DP現(xiàn)在8600美元，目前高收入國家門檻12500美元左右，前多年門檻線是年增長2.8%左右。由于前20年人口自然增長處于一個從1%下降到0.5%的大拐彎處，國民經(jīng)濟(jì)增長速度下行的壓力較大。在2035年前，進(jìn)入高收入國家行列，還是存在著不確定性和風(fēng)險。
但是，中國未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的諸多優(yōu)勢和條件還在。關(guān)鍵在于各項體制改革和有關(guān)發(fā)展戰(zhàn)略的選擇。
一是國民收入在政府支出和企業(yè)資本間的錯配，如果分三年進(jìn)行還原市場體制下政府適度宏觀稅負(fù)率改革，減稅56000億元，年均可能帶來0.42個百分點左右的增長潛能。這項改革雖然時間較短，獲得的增長潛能也不大。但是，是必須要做的最緊迫的改革，否則企業(yè)因破產(chǎn)停業(yè)，會越來越少。
二是人口和勞動力流動由于戶籍、公共服務(wù)、居住成本、農(nóng)業(yè)農(nóng)村退出方面的障礙，勞動力要素錯配，如果對這引起體制進(jìn)行市場經(jīng)濟(jì)還原人口要素自由流動的改革，最高的年份獲得增長潛能0.8個百分點，先高后低，平均未來10年，獲得的增長潛能年均只有0.35個百分點左右，主要是人口少子化、經(jīng)濟(jì)主力人口收縮和老齡化對未來經(jīng)濟(jì)增長的影響，比想象的要嚴(yán)峻；這和我們先前猜測的這項改革可能在未來獲得1.5個百分點左右增長潛能出入較大。
三是土地和資金要素在國有企業(yè)和民營企業(yè)中錯配，如果進(jìn)行假設(shè)條件還原，即要素競爭性供給體制改革，年平均可帶來0.4到0.6個百分點的增長潛能。由于減稅獲得增長潛能只有三年時間，余下國有企業(yè)與民營企業(yè)要素配置體制改革，獲得的增長潛能平均不足以1到1.5個百分點。以這些改革來支撐未來5%到7%的中高速增長，基本上不可能。
我們在計算中發(fā)現(xiàn)，中國國民經(jīng)濟(jì)索洛投入產(chǎn)出模型中最大的一個不滿足“一切要素由競爭性市場配置”假設(shè)條件的是土地要素。農(nóng)村土地要素不能市場交易，城鎮(zhèn)企業(yè)占有的土地也不能由法人交易，城市建設(shè)用地由政府征收，再由行政寡頭壟斷的市場進(jìn)行配置。這樣規(guī)模巨大的土地要素，因不能交易而在農(nóng)村沒有價值，在城鎮(zhèn)中也大量企事業(yè)中的劃撥土地沒有價值。既沒有進(jìn)入索洛模型的資本K中，也形成了價值隱匿的生活資料和生產(chǎn)資料，沒有計入GDP。?
于是我們對土地要素進(jìn)行市場經(jīng)濟(jì)假設(shè)條件還原測算，如果也進(jìn)行土地如勞動力和資金一樣，也應(yīng)當(dāng)由市場交易配置這樣的體制改革，中國未來獲得增長潛能的程度得到非常樂觀的改善。照2017年價格估算，農(nóng)村各類再利用土地價值473萬億元，城鎮(zhèn)和其他各類現(xiàn)利用土地價值222萬億元。目前，由政府行政寡頭壟斷市場交易的土地也就幾百萬畝，2017年出讓金就高達(dá)52200億元，這是要計入GDP的，占當(dāng)年GDP的6.3%。
我們以土地體制向市場經(jīng)濟(jì)要求還原改革，將國有企業(yè)中劃撥和低價土地，其改革形成的潛能計入了國有企業(yè)與民營企業(yè)要素配置改革中。只計算農(nóng)村土地體制改革，一是可以交易，二是農(nóng)民可以以地為本折資創(chuàng)業(yè)投資，不同的交易率，以及創(chuàng)業(yè)率進(jìn)入資本，比如，按照2017年農(nóng)村土地總價格，農(nóng)村中473萬億資產(chǎn)交易1%，農(nóng)民就會有4.73萬億元的交易收入，比如農(nóng)村中土地可以作價為本創(chuàng)業(yè)進(jìn)入資本，如果1%進(jìn)入資本K，保守估計農(nóng)村產(chǎn)業(yè)資本生產(chǎn)率為15%，貢獻(xiàn)的GDP就有7100億元。根據(jù)交易率和創(chuàng)業(yè)率的不同，可帶來2到4個百分點的增長潛能。
這樣從索洛模型假設(shè)條件還原法測算，也就是用土地要素市場經(jīng)濟(jì)體制還原改革，形成未來中國經(jīng)濟(jì)增長潛能的60%到70%之間。從這個結(jié)論看，沒有土地要素配置市場化體制的深化改革，就不可能穩(wěn)定住中國經(jīng)濟(jì)增長的下行，更不可能有未來中國經(jīng)濟(jì)中高速度的增長。
首先，地方政府建立的收地和賣地的機(jī)制，形成了行政寡頭壟斷，而非競爭性的市場。這樣，地方政府不是按照市場價值補償農(nóng)民，而是要以比市場價值低得多的水平補償農(nóng)民。比如，給農(nóng)民每畝被征用的耕地，只有10萬元，最早只有幾千元。而土地有償轉(zhuǎn)讓后，地方政府賣地總收入高達(dá)36.6萬億元。農(nóng)民分得的，不到5%。
其次，行政寡頭壟斷土地市場把地價推高，最終導(dǎo)致了城鎮(zhèn)的高房價。這些年土地市場并沒有形成供給和需求競爭性的市場，相反形成了一個漲價機(jī)制。這幾十年，地方政府把地價推得越高，地方財政收入越高，而這和中央對房價的宏觀調(diào)控政策是相矛盾的。
再次，與日本、韓國和中國臺灣省農(nóng)民有務(wù)農(nóng)收入、務(wù)工收入、財產(chǎn)性收入和以地為本創(chuàng)業(yè)收入相比，我們農(nóng)民少了土地財產(chǎn)性收入和以地為本創(chuàng)業(yè)投資收入。2017年，農(nóng)村常住居民人均可支配收入13400元，城鎮(zhèn)非戶籍居民（包括農(nóng)民工）人均可支配收入22500元，而城鎮(zhèn)戶籍居民人均可支配收入為41100元。差距如此之大，主要還是因農(nóng)民沒有土地財產(chǎn)性收入和以地為本創(chuàng)業(yè)投資收入所致。城鎮(zhèn)中房價較高，以及農(nóng)民沒有土地財產(chǎn)性收入和以地為本的創(chuàng)業(yè)投資收入，使居民收入，以及消費占GDP的比例，都發(fā)生了25%到20%的偏差，使國民經(jīng)濟(jì)有支付能力的消費需求不足，消費不能平均生產(chǎn)，消費需求不能平衡制造品供給，2017年產(chǎn)能過剩8萬多億元。
第四，社會資金不能夠進(jìn)入農(nóng)村，農(nóng)村的儲蓄資金通過信用社和銀行等機(jī)構(gòu)流向城鎮(zhèn)。每年農(nóng)村住宅建設(shè)、農(nóng)業(yè)等投資只占全社會固定資產(chǎn)投資的5%，95%的投資流入了城鎮(zhèn)。農(nóng)村各類土地由于不能交易，銀行基本上不予抵押貸款，信貸資金雖然中央多年呼吁，也進(jìn)入不了農(nóng)村和農(nóng)村；而且由于不能夠交易，農(nóng)村各類土地沒有價值，是僵尸資產(chǎn)，從投資上看，是風(fēng)險極高的垃圾類資金。為什么麗江商鋪客棧、一些地方畫家村等一些土地長期租用（實際上是購買）的，最后都投資損失慘重，就是因為法律上限制農(nóng)村集體土地交易。因此，無論是去農(nóng)村購買土地辦農(nóng)場，還是投資于農(nóng)村的服務(wù)業(yè)和加工業(yè)，都是風(fēng)險極大的投資。這種體制下，城鎮(zhèn)中的社會資金，以 及信貸資金，無論怎樣高調(diào)號召，都不可能進(jìn)入農(nóng)村和農(nóng)業(yè)。
如不進(jìn)行改革，問題會越積越多。因此，目前的這種土地體制，也已經(jīng)到了不得不改革的地步了。
目前勞動力要素、資本要素、技術(shù)要素都在配置中由市場交易來決定，但是唯有土地要素不能由市場配置。市場對資源分配起決定性作用，在土地領(lǐng)域不起作用，這是一種市場經(jīng)濟(jì)體制的扭曲，這根本就不是中國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。十七屆三中全會、十八大以及十八屆三中全會，都表示城鄉(xiāng)土地要同地同權(quán)同價統(tǒng)一入市，形成統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地市場。此次修改也只不過是對上述三個會議提出土地市場體制改革的落實，特別是對十八屆三中全會資源分配由市場起決定性作用改革的落實。
目前農(nóng)村耕地和宅地三權(quán)分置改革等，是第一步土地體制改革的進(jìn)展，有著重大的意義。從要素配置市場決定配置看，還需要進(jìn)一步進(jìn)行深入的地改革：為了使所有制結(jié)構(gòu)能夠順利運轉(zhuǎn)，運轉(zhuǎn)成本較小，效率較高，所有制結(jié)構(gòu)設(shè)置進(jìn)一步簡單化。硬化土地財產(chǎn)使用權(quán)，所有的土地除了最終所有權(quán)為國有和集體所有外，都簡化為土地使用財產(chǎn)權(quán)的交易、出租、抵押、入股和繼承。
具體農(nóng)村土地的進(jìn)一步深化改革來說，土地國有和集體所有不變，明晰自然人和法人土地使用財產(chǎn)權(quán)；自然人和法人財產(chǎn)擁有的土地，可以有交易、出租、入股、抵押、繼承等權(quán)利；根據(jù)不同用地性質(zhì)的土地，使用年期，農(nóng)民耕地、草原、林地、園地等999年，居民住宅用地500年，企業(yè)經(jīng)營用地300年，行政社團(tuán)事業(yè)公共和公益用地150年；政府對土地進(jìn)行用途管制和規(guī)劃管理；土地交易收入，由政府與土地財產(chǎn)使用權(quán)交易者間進(jìn)行分配。這是一種既體現(xiàn)走社會主義道路，可以不動或者不大動憲法，又體現(xiàn)土地作為經(jīng)濟(jì)和生產(chǎn)要素由市場配置的市場經(jīng)濟(jì)要求。
如果此次有關(guān)內(nèi)容的修改在人大獲得通過，需要注意以下幾方面的問題。
首先，緊接著要堅決改革目前政府行政寡頭壟斷的土地交易市場。地方政府先收上集體土地來，再在行政寡頭壟斷的土地市場上，出讓給用地者，還是推高地價，然后再分配給集體。不能形成你的地，由政府來賣這種體制。否則，很可能形成地方政府拿走一部分，集體收入部分中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府再拿走一部分，村集體提留，甚至是村委會的再私分一部分，到農(nóng)民手中所剩無幾。應(yīng)當(dāng)由擁有土地使用財產(chǎn)權(quán)的法人和自然人，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，自主交易；建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一競爭性的市場，一個撮合的平臺，想要購買和出售土地的人均進(jìn)行統(tǒng)一登記；在符合政府規(guī)劃和用途的條件后，供求雙方在平臺上自動撮合，由競爭性的市場來決定土地資源的配置；或者買賣雙方協(xié)議交易，政府監(jiān)管價格水平。
其次，結(jié)合中國未來調(diào)水改土，擴(kuò)大發(fā)展空間的戰(zhàn)略實施，改造未利用土地，再增加6億到8億耕地，增加0.8到1億畝園地，6000到8000萬畝建設(shè)用地，在此基礎(chǔ)上，徹底取消耕地紅線管理，以及建設(shè)用地指標(biāo)管理，廢除土地資源和要素分配中的計劃經(jīng)濟(jì)。
再次，通過農(nóng)村耕地林地園地宅地等使用權(quán)歸農(nóng)民，其他建設(shè)性土地資產(chǎn)股份化，建立土地資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)民主制約機(jī)制，并加以法律規(guī)定，防止部分村長、村書記和村委把地私自賣了，村民都不知道。從目前農(nóng)村打黑除惡的情況看，從法律上，以股份化的方式將土地界定給農(nóng)民，是堅持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，防止部分村干部和村委小團(tuán)體以地謀私利最有效的辦法。
第四，政府要對農(nóng)民在市場交易土地的資格列負(fù)面清單，如有賭博、吸毒，沒有其他收入和住處，把宅基地賣了就沒有房子住了，在一無所有后會成為社會不穩(wěn)定的因素。需要進(jìn)行審查。沒有進(jìn)入負(fù)面清單的農(nóng)民，如在城鎮(zhèn)已經(jīng)購買了住宅等業(yè)主，同時有的農(nóng)村人在城市工作，或者有兩套宅基地想要出手土地，如果基層公務(wù)人員找個不符合的理由來索賄，就容易滋生腐敗。應(yīng)當(dāng)對未列入負(fù)面清單的農(nóng)民，不得阻止其土地資產(chǎn)和股權(quán)的自主交易，防止權(quán)力尋租。
第五，土地市場開放以后，既要鼓勵資本下鄉(xiāng)，也要防止資本炒地。要小心資本低價拿地、高價倒賣，而不是進(jìn)入農(nóng)村第一、第五，土地市場開放以后，既要鼓勵資本下鄉(xiāng)，也要防止資本炒地。要小心資本低價拿地、高價倒賣，而不是進(jìn)入農(nóng)村第一、二和三產(chǎn)業(yè)。比如說，可能有的資本下鄉(xiāng)收了一大片的土地，但是它既不建農(nóng)場、也不建工程，一直在那里閑著，囤地漲價，對于這樣的例子要出臺有明確的規(guī)定，予以抑制。防止資本把地價炒高，否則會導(dǎo)致農(nóng)村的地價和租價上漲，導(dǎo)致成本過高，最后農(nóng)村的農(nóng)業(yè)、工業(yè)、商業(yè)都發(fā)展不起來。
第六，政府對不同地理位置、交通位置、公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)投入、不同用途土地，以級差地價為準(zhǔn)，設(shè)立不同梯級的增值或者所得稅收，不再實行對目前征地拆遷戶的講價談判補償體制，而是實行以市價交易和征稅的體制。既防止釘住要價，一夜暴富等問題，也要防止遠(yuǎn)近不均的農(nóng)民土地收入分配。
