自2015年初全國人大授權(quán)33個(gè)縣試點(diǎn)進(jìn)行“三塊地”改革以來，土改已歷經(jīng)兩次延期，最初改革期限只有三年，原本應(yīng)于2017年底結(jié)束，如今至少需要等到2019年底。
本來改革就處于深水區(qū)，土改又是其中的“硬骨頭”。改革緣何一再延期？面對已經(jīng)過去的“3+1”年的改革，該作何評價(jià)？就上述問題，中國人民大學(xué)教授劉守英日前在接受第一財(cái)經(jīng)專訪時(shí)表示，采用試點(diǎn)改革的方式，是為了用實(shí)踐來回應(yīng)爭議，從而達(dá)成改革、修法的最大共識(shí)。
劉守英認(rèn)為，改革已經(jīng)有四年時(shí)間，現(xiàn)在看來，試點(diǎn)非常有必要也很有意義。實(shí)際上，不同地區(qū)對改革的需求都是很迫切的，尤其是傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，比如湄潭、瀘縣等試點(diǎn)縣，得益于改革，鄉(xiāng)村一些被壓抑的需求得以釋放，改革紅利非常明顯。
他說：“誰不改革，誰就沒有紅利。這從地方的反映來看，是很明顯的。”
試點(diǎn)選擇“多比少好”
2014年12月，中央深改組第七次會(huì)議審議了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，開啟了本輪土改的序幕。
2015年初，根據(jù)中央要求和全國人大授權(quán)，原國土資源部在全國選取33個(gè)縣（區(qū)）進(jìn)行農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度等三項(xiàng)改革試點(diǎn)。
劉守英認(rèn)為，對于整個(gè)改革方略，在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中就已經(jīng)明確了基本方向，就是要構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，讓農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地和國有土地同等入市，同權(quán)同價(jià)，讓市場在土地資源配置中起決定性作用?，F(xiàn)在看，為什么土改要采取試點(diǎn)的模式，而且是在時(shí)隔一年多以后？在他看來，是因?yàn)榇嬖诜制?，爭議的關(guān)鍵不在于“改還是不改”，而是在“怎么改”這個(gè)方面。
比如，面對必然要進(jìn)行的土改，當(dāng)時(shí)存在兩個(gè)比較大的爭議：一是集體建設(shè)用地進(jìn)入市場，到底有多大的必要性，市場對此還有多大的需求？二是對于進(jìn)入市場的集體建設(shè)用地，到底該放多大的尺度，哪類集體建設(shè)用地才能夠進(jìn)入市場？
劉守英說：“當(dāng)時(shí)覺得這個(gè)（集體建設(shè)用地入市）不能改，如果改的話，經(jīng)濟(jì)下來怎么辦？”而從地方政府的角度來講，原本都指望依靠土地來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高速增長，但誰都沒有想到，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入了新常態(tài)，土地的功能發(fā)生了很大變化，對土地的需求就沒有那么大了，尤其是工業(yè)，繼續(xù)依靠土地來保經(jīng)濟(jì)增長，也無法達(dá)到以往的高速度了。他表示，“在改革試點(diǎn)之前，如果地方政府都指著靠賣這點(diǎn)集體建設(shè)用地，是不可能支持搞征地制度改革以及集體建設(shè)用地入市的。那么，改革也就沒有辦法推進(jìn)了?！?/p>
之所以要在全國選擇33個(gè)縣進(jìn)行試點(diǎn)，劉守英認(rèn)為，試點(diǎn)選擇“多比少好”。如果試點(diǎn)少，一兩個(gè)、三五個(gè)，這說明不了問題，本身就存在爭議性，而且東中西各異，差別很大。所以這次改革，一個(gè)非常有特點(diǎn)的地方是面很廣，一個(gè)省一個(gè)試點(diǎn)，其中有兩個(gè)省是兩個(gè)試點(diǎn)?！爱?dāng)時(shí)選這么大的面，說明還是要改革，只是鑒于不同區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同，對改革的需求到底怎么樣，需要獲取更多的支持改革的證據(jù)。”
然而，從另一個(gè)角度來看，這次由頂層設(shè)計(jì)推動(dòng)的改革所選取的試點(diǎn)，也有著平衡的考量。劉守英認(rèn)為，不同的選取標(biāo)準(zhǔn)，對改革評價(jià)有很大影響。按道理來講，改革應(yīng)該是選擇那些最有改革需求的地方，而且有改革需求的地方要多選擇一些。
改革本身需要問題導(dǎo)向
值得關(guān)注的是，在改革進(jìn)行一年多的時(shí)間內(nèi)，土改實(shí)行的是分開改革，33個(gè)試點(diǎn)縣中，有15個(gè)試點(diǎn)宅基地改革，15個(gè)試點(diǎn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地改革，另有3個(gè)試點(diǎn)征地制度改革。
直至2016年9月開始，原國土資源部才采取“試點(diǎn)聯(lián)動(dòng)”方式擴(kuò)大“三塊地”改革的覆蓋范圍。
所謂“試點(diǎn)聯(lián)動(dòng)”，即一個(gè)試點(diǎn)市縣，試點(diǎn)兩項(xiàng)或以上農(nóng)村土地制度改革工作。根據(jù)調(diào)整后的工作安排，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革與征地制度改革相互打通。原有的15個(gè)宅基地改革試點(diǎn)，則獲準(zhǔn)將“三塊地”改革都打通。試點(diǎn)工作由此全面提速。
劉守英表示，“三塊地”的改革，是存在內(nèi)在邏輯性的，必須統(tǒng)籌推進(jìn)，不能單獨(dú)拆開。而且，改革本身需要以問題為導(dǎo)向，由于每個(gè)地方面臨的問題都不一樣，也就無法用一個(gè)框架去套改革方案，否則效果是不會(huì)理想的。當(dāng)時(shí)，改革很重要的一點(diǎn)就是，要為頂層設(shè)計(jì)服務(wù)，為修法提供地方經(jīng)驗(yàn)的支撐，要可復(fù)制。
至于三年的試點(diǎn)期限，原本是跟中央深化改革的節(jié)奏來確定的，后來一再延期跟《土地管理法》的修改有密切關(guān)系。其背后，正是改革尚未達(dá)到預(yù)期成效。劉守英稱，“如果修法沒有完成，那么這些試點(diǎn)地區(qū)就不能停，如果一停的話，改革就會(huì)立刻面臨法律尷尬。”
釋放制度紅利符合預(yù)期
土改已經(jīng)過去四年，該如何評價(jià)這“3+1”年來的改革？
劉守英認(rèn)為，現(xiàn)在來看，土改還是有必要的，而且也是有意義的。實(shí)際上，不同地區(qū)對改革的需求是非常迫切的，制度改革所釋放的紅利也是符合預(yù)期的。
比如，南海區(qū)的“三舊改造”，德清縣的鄉(xiāng)村工業(yè)園、民宿，義烏市的城市形態(tài)變化，沒有改革是不可能達(dá)到的。對發(fā)達(dá)地區(qū)來說，就是整個(gè)的這套改革，是在矯正原來那套土地模式導(dǎo)致的扭曲。再比如，湄潭縣、瀘縣，它們借助改革滿足了很多新業(yè)態(tài)的用地需求，活化了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，不論是農(nóng)產(chǎn)品加工，還是鄉(xiāng)村旅游，以及畜禽無害化處理等。
“這些現(xiàn)象說明了什么？就是說，鄉(xiāng)村被壓抑的需求，在有了制度改革之后，就得以釋放，一些新業(yè)態(tài)就會(huì)自動(dòng)冒出來。這不是一個(gè)簡單的用地指標(biāo)增加的問題，而是鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)活化、發(fā)展空間增加的過程?！彼f。
其次，這次土地制度改革，很重要的一點(diǎn)意義就在于，探討構(gòu)建一套以土地轉(zhuǎn)用、非農(nóng)使用、財(cái)產(chǎn)權(quán)利為核心，以農(nóng)民為主體的農(nóng)村土地權(quán)利體系。從目前的改革成果來看，宅基地更能體現(xiàn)這一特征，就在于宅基地制度改來改去，并不簡單的是一個(gè)怎么初次分配的問題，而是回到宅基地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利體系上來。集體建設(shè)用地看起來是一個(gè)入市問題，但背后仍然還是要構(gòu)建這一土地權(quán)利體系。
第三，改革的思路也在發(fā)生變化。原先的制度安排，秉承“宅基地就是農(nóng)民命根子”的教條主義觀念，賦予農(nóng)村集體土地特殊性，不能入市，無法與國有土地同地同權(quán)，這次的改革，實(shí)際上就是要消除制度層面的特殊性，實(shí)現(xiàn)同地同權(quán)。
第四，形成了一套可操作性的制度安排。這包括集體建設(shè)用地入市，入市的主體、范圍，地價(jià)體系的設(shè)計(jì)，土地增值收益的分配，集體所有權(quán)的權(quán)益如何實(shí)現(xiàn)，集體成員的資格怎么保障等。
第五，這次改革調(diào)動(dòng)了地方政府的積極性。中國的改革，光一頭熱是不行的。現(xiàn)在試點(diǎn)的地方，一些搞得好的、改革明顯見效的地方，政府都是積極主動(dòng)，希望通過制度改革來尋找發(fā)展空間和機(jī)會(huì)。
對于當(dāng)前改革遇到的難點(diǎn)，劉守英認(rèn)為，核心還在于地方要不要改革，是否具備足夠的改革動(dòng)力。至于實(shí)操層面，最重要的就是，國家制度層面對地方的束縛太多，比如土地指標(biāo)管理、用地權(quán)、規(guī)劃權(quán)、對官員的考核、對地方的審計(jì)等。
考慮到地方的差異性，在他看來，改革還是要以問題為導(dǎo)向，來尋找解決辦法。比較理想的改革路徑是：問題從基層產(chǎn)生，隨后頂層給予改革空間，取得成功后，給予認(rèn)可，然后讓其普遍化。這就需要把改革的自由裁量權(quán)擴(kuò)大一點(diǎn)，因?yàn)楦悴磺宄母锏降讜?huì)面臨哪些問題。否則，就會(huì)有很多東西被僵化的制度框死。
談及下一步的改革，劉守英表示，除了總結(jié)試點(diǎn)地區(qū)成功、成型的制度經(jīng)驗(yàn)以外，還要總結(jié)對改革推動(dòng)不利的一些障礙，這樣今后才有利于破除障礙，整體推進(jìn)。另外，還要保持改革模式的多樣性，以改革是否充分釋放了地方的活力為宗旨，而不應(yīng)該簡單以集體土地入市量的數(shù)據(jù)來論英雄。
