解決小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接的問題將成為新時代中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的核心問題, 但其具體的實現(xiàn)路徑還有待深入的理論分析與實踐檢驗。我國農(nóng)業(yè)發(fā)展實踐和理論研究表明, 基于土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營盡管取得了巨大成功, 但它僅僅是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提升的充分不必要條件, 而基于農(nóng)業(yè)社會化服務的適度規(guī)模經(jīng)營才是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效提升的充要條件。為此, 新時代中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的戰(zhàn)略重心應從推進土地流轉(zhuǎn)向加強農(nóng)業(yè)社會化服務轉(zhuǎn)變, 這對豐富中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化理論、把握農(nóng)業(yè)社會化服務發(fā)展的新形勢和完善農(nóng)業(yè)實現(xiàn)多種形式適度規(guī)模經(jīng)營的政策體系等具有重大意義。而系統(tǒng)梳理農(nóng)業(yè)社會化服務的內(nèi)涵特征及相關政策演化可以發(fā)現(xiàn), 已有研究尚不能滿足有效指導農(nóng)業(yè)改革發(fā)展實踐的需要, 但為進一步的理論探索創(chuàng)造了新的研究空間。
一、引言
改革開放四十年來, 中國農(nóng)業(yè)發(fā)展已經(jīng)走過了主要解決食品供給問題的階段和重點解決農(nóng)民收入問題的階段, 進入到了當前亟待解決生產(chǎn)方式問題的新階段。1 在這個過程中, 如何在逐步完善起來的市場化條件下實現(xiàn)中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化, 一直是政府和學界關注的重大問題。在理論研究上, 衡量農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的維度有很多, 但最為關鍵的指標就是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率——至少應包括要素投入視角下的配置效率和數(shù)量—質(zhì)量產(chǎn)出視角下的技術(shù)效率, 這一點很早已為學術(shù)界所確認。2 然而, 對于如何提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率, 理論上和實踐中都存在著不同的看法甚至“路線之爭”。3 但有兩點似乎已形成共識:一是不能脫離人多地少的中國國情, 二是不能脫離中國各地資源稟賦和發(fā)展水平差異明顯的實際。4 在此基礎上, 各種對中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的理論研究和實踐探索都是有益的。
長期以來, 中國最基本的國情和農(nóng)業(yè)發(fā)展實際就是“大國小農(nóng)”。5 如何成功地推動一個由數(shù)億個小農(nóng)戶構(gòu)成的農(nóng)民大國走向農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化, 將是中國發(fā)展經(jīng)驗中最大的“中國特色”, 也必將為世界農(nóng)業(yè)發(fā)展提供寶貴的“中國方案”。中共十九大的召開, 標志著中國全面邁入新時代。為實現(xiàn)“兩個一百年”的目標和應對農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的新挑戰(zhàn), 習近平新時代中國特色社會主義思想提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略, 通過“構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系, 完善農(nóng)業(yè)支持保護制度, 發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營, 培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體, 健全農(nóng)業(yè)社會化服務體系”等方式“實現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接” 。這表明, 解決小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接的問題將成為中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的核心問題。但是, 實現(xiàn)兩者有機銜接的具體路徑還有待進一步的理論分析與實踐檢驗。
二、改革開放四十年來的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路之爭
(一) 發(fā)展現(xiàn)實:基于土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營漸已成勢, 但也遭遇瓶頸
改革開放以后, 家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的推行使我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營的主體從農(nóng)民集體回歸到了農(nóng)戶家庭。但隨著經(jīng)濟市場的深入發(fā)展, 小規(guī)模家庭經(jīng)營很快面臨了因土地細碎化帶來的生產(chǎn)效率偏低、農(nóng)產(chǎn)品競爭力不強等小農(nóng)經(jīng)濟國家普遍出現(xiàn)的問題。6 為尋求農(nóng)業(yè)的規(guī)模效益, 或在相對更高的非農(nóng)收益刺激下, 土地流轉(zhuǎn)逐步興起。對此, 早在1987年中央5號文件就提出了“農(nóng)業(yè)可采取多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營”。進入21世紀以來, 伴隨我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化提速, 農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移加快, 務農(nóng)勞動力老齡化和婦女化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)兼業(yè)化和副業(yè)化越來越普遍, “誰來種地、地怎么種”的問題日益凸顯, 7 發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的要求比80年代更為迫切。而政策層面最易操作的就是使分散在千家萬戶的農(nóng)地向少數(shù)規(guī)模經(jīng)營主體集中。從近十幾年的實踐看, 在政府相關政策的“鼓勵”下, 土地流轉(zhuǎn)在全國范圍內(nèi)大規(guī)模、快速推進。根據(jù)農(nóng)業(yè)部的數(shù)據(jù), 截至2015年底, 全國土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積已達4.47億畝, 占家庭承包經(jīng)營面積的33.3%;轉(zhuǎn)出耕地的農(nóng)戶6 329.5萬戶, 占承包耕地農(nóng)戶的27.5%;其中, 轉(zhuǎn)入合作社0.97億畝, 占21.8%;轉(zhuǎn)入企業(yè)0.42億畝, 占9.5%;轉(zhuǎn)入農(nóng)戶2.62億畝, 占58.6%。8 相關研究也發(fā)現(xiàn), 土地流轉(zhuǎn)對農(nóng)戶勞動生產(chǎn)效率和家庭福利總體上具有明顯的正向作用。 (9)
但是, 盡管土地流轉(zhuǎn)態(tài)勢迅猛, 其面臨的“瓶頸”問題也日漸突出:一方面土地產(chǎn)權(quán)殘缺和不穩(wěn)定導致土地流轉(zhuǎn)內(nèi)含高昂的交易成本, 9 并且存在諸多風險, 10 “流轉(zhuǎn)大戶跑路”等現(xiàn)象經(jīng)常見諸媒體, 農(nóng)戶收益較難保障;11另一方面, 由于我國農(nóng)戶數(shù)量龐大、利益訴求多元以及特殊的農(nóng)村土地所有權(quán)制度, 通過流轉(zhuǎn)實現(xiàn)農(nóng)地逐步集中受到的體制性約束越來越強, 特別是流轉(zhuǎn)中涉及的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)分割、轉(zhuǎn)移與交易還將觸及我國現(xiàn)行的相關法律和制度, 甚至形成矛盾。12 為破解這些“瓶頸”, 政府在近年來實施了 “土地確權(quán)工程”, 出臺了工商資本租用農(nóng)地監(jiān)管辦法和農(nóng)地“三權(quán)分置”指導意見等一系列政策和措施, 為土地流轉(zhuǎn)保駕護航。可見, 以土地流轉(zhuǎn)推進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的路子已經(jīng)走到改革“深水區(qū)”, 若包括法律在內(nèi)的體制機制創(chuàng)新不能及時與之相配套, 其步伐在未來一個時期或?qū)⒎啪? 其正面效應也將逐漸收窄。
(二) 理論反思:小規(guī)模經(jīng)營如何實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化——基于土地流轉(zhuǎn)的適度規(guī)模經(jīng)營可以么?
如何在小規(guī)模經(jīng)營的基礎上實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是近幾十年來學術(shù)界爭論的焦點。13 總體而言, 就這一問題的討論結(jié)果可歸納為一個共識和一個分歧。共識是, 小規(guī)模家庭經(jīng)營為基礎的農(nóng)業(yè)是可以與商品經(jīng)濟并存且相互促進, 進而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的, 但它首先應成為不同于傳統(tǒng)小農(nóng)農(nóng)業(yè)的、規(guī)模適度的和“小而精”的農(nóng)業(yè)。14 分歧是如何通過發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。相當一部分學者主張通過農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模的集中和擴大來實現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。15 其基本邏輯是, 如果能夠遵循“依法、自愿、有償” 的原則, 通過土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的“溫柔”路徑, 讓零散在農(nóng)民手中的土地“靜悄悄”地向種養(yǎng)大戶、合作社或龍頭企業(yè)集中并形成規(guī)模經(jīng)營的話, 生產(chǎn)資料細碎化、基礎設施建設與科學技術(shù)推廣難、投入成本高、產(chǎn)出效益低、農(nóng)民增收慢等長期困擾“三農(nóng)”的許多問題就會迎刃而解, 農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的美好愿景指日可待。16 現(xiàn)實是, 我國政府在過去一個時期所采取的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化策略與此基本一致, 也取得了不錯的成效。
然而這一思路遭到了很多學者的批判。實際上, “明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)→農(nóng)地流轉(zhuǎn)→農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營→農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”的政策邏輯源于新古典經(jīng)濟學對歐美農(nóng)業(yè)經(jīng)驗的理論抽象, 這一理論反過來又指導了西方農(nóng)業(yè)的發(fā)展及其現(xiàn)代化的實現(xiàn);但這一傾向以西方農(nóng)業(yè)的發(fā)展經(jīng)驗及其理論抽象為前提, 強制性地依此匡正我國農(nóng)業(yè)發(fā)展路徑并不適當。17 對此, 不少學者早在20世紀八九十年代就對中國農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營政策提出過質(zhì)疑。18而國內(nèi)外關于農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率之間存在“反向關系”的大量實證研究也支持了這些反駁觀點。19 盡管也有學者對這些反駁觀點進行“再反駁”, 20 但無論如何這都意味著, 從理論上講, 基于土地流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營不一定能獲得更高的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率進而有效推動小規(guī)模農(nóng)業(yè)走向現(xiàn)代化。
(三) 第二條道路:基于農(nóng)業(yè)社會化服務的適度規(guī)模經(jīng)營可以有效推動中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化嗎?
發(fā)展實踐和理論反思表明, 以土地流轉(zhuǎn)為核心的適度規(guī)模經(jīng)營推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的路徑有其時代必然性和重要的積極意義, 但這是唯一的路徑嗎?換言之, 中國的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化必須建立在大規(guī)模“租地”的基礎上嗎?答案顯然是否定的。第一, 從概念上看, 農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營不等于農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營。21 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)雖然必須依賴于土地, 但是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的高低并不單一地由土地規(guī)模決定, 而是由土地質(zhì)量、種子種苗、栽培技術(shù)、植保與田間管理特別是灌溉條件等多種要素共同表達的生產(chǎn)函數(shù)。22 盡管這一基本認識被過去十幾年土地流轉(zhuǎn)的“大勢”所掩蓋, 日常語境中“農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營”與“農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營”也常常被等同使用, 但無法掩蓋小規(guī)模分散的家庭經(jīng)營仍然占據(jù)絕對大的比重這一事實。農(nóng)業(yè)部的數(shù)據(jù)顯示, 從經(jīng)營面積看, 截至2016年底, 我國經(jīng)營規(guī)模在50畝以下的農(nóng)戶有近2.6億戶, 占農(nóng)戶總數(shù)的97%左右, 經(jīng)營的耕地面積占全國耕地總面積的82%左右, 戶均耕地面積5畝左右;23 從經(jīng)營主體看, 全國仍有約2/3 的耕地由原承包農(nóng)戶自己經(jīng)營, 在已經(jīng)流轉(zhuǎn)的耕地中, 流入承包農(nóng)戶的比例約為58%, 兩者合計, 由承包農(nóng)戶經(jīng)營的承包耕地比例仍超過87%。24 第二, 從土地流轉(zhuǎn)對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的貢獻看, 其潛力空間將因風險和制度等因素的制約而加速縮小。25第三, 從農(nóng)業(yè)競爭力看, 盡管土地流轉(zhuǎn)在一定程度上可以降低土地細碎化造成的交易成本, 但土地租金將成為農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營中無法回避的剛性成本, 使得國內(nèi)主要農(nóng)產(chǎn)品國際競爭力不強的格局不易扭轉(zhuǎn)。 (27) 可見, 這一路徑也不可能是未來的最佳路徑。那么, 有沒有其他可選道路?
對此, 越來越多的觀點認為, 考慮到我國土地資源及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)各要素、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)各環(huán)節(jié)、農(nóng)業(yè)資源條件與生態(tài)區(qū)域特點、各類農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)特點, 應發(fā)展多元模式和多條路徑的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。26 而不少學者在農(nóng)業(yè)發(fā)展和市場化改革的實踐中逐漸發(fā)現(xiàn), 農(nóng)資供應、農(nóng)機作業(yè)、技術(shù)培訓等各種類型的農(nóng)業(yè)社會化服務在促進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營中發(fā)揮出越來越重要的作用。27 胡新艷等從產(chǎn)權(quán)細分和分工深化的理論角度說明了, 在農(nóng)戶對土地的身份財產(chǎn)權(quán)和在位控制權(quán)訴求存在剛性約束的條件下, 推進農(nóng)業(yè)服務規(guī)模經(jīng)營是我國農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展的邏輯必然。28 盡管隨著農(nóng)業(yè)社會化服務市場的發(fā)育, 農(nóng)業(yè)中勞務交易效率會高于土地經(jīng)營權(quán)交易效率, 但是農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營能夠以服務規(guī)模經(jīng)營替代土地規(guī)模經(jīng)營, 通過縱向分工、迂回經(jīng)濟與服務外包來實現(xiàn)外部規(guī)模經(jīng)濟性。29 而劉鳳芹、曹陽和胡繼亮的定量研究曾發(fā)現(xiàn), 農(nóng)業(yè)機械化與小規(guī)模家庭經(jīng)營是相容的, 農(nóng)業(yè)機械化服務的有效供給并不依賴于土地的規(guī)?；? 它完全可以突破“田埂”的限制。按照此邏輯, 該結(jié)論很容易便可擴展到其他農(nóng)業(yè)社會化服務。30 這不僅說明農(nóng)業(yè)社會化服務與土地規(guī)模經(jīng)營在促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率上是相互獨立的, 還意味著農(nóng)地流轉(zhuǎn)并非農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的一個必要條件, 而最多是一個充分不必要條件。相反, 大量通過土地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)了規(guī)?；?jīng)營的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體仍然是農(nóng)業(yè)社會化服務的重要需求者這一事實表明, 社會化服務應是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的一個充分必要條件。故而, 加強農(nóng)業(yè)社會化服務完全有可能成為土地流轉(zhuǎn)之外又一條可以有效促進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的途徑。
劉守英進一步將這一途徑概括為“以服務規(guī)模化促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”, 并認為在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的單個或多個環(huán)節(jié)實現(xiàn)服務規(guī)?；? 既能提高服務主體的盈利性, 又使農(nóng)業(yè)經(jīng)營者降低生產(chǎn)成本和提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率, 形成生產(chǎn)主體與服務主體之間的共贏, 是中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的重要方向。31 現(xiàn)實中已經(jīng)有大量具體實踐嘗試, 如生產(chǎn)環(huán)節(jié)外包、 (34) 不同程度的土地托管、 (35) 農(nóng)業(yè)服務超市或農(nóng)業(yè)服務中心等。 (36) 最為典型的應屬山東省供銷系統(tǒng)在濰坊、聊城、淄博、臨沂等地開展的“以土地托管為切入點推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)服務規(guī)模化, 以為農(nóng)服務中心建設為重中之重打造‘3公里土地托管服務圈’, 構(gòu)建農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全程社會化服務體系”的做法。32 這些做法已經(jīng)引起了政府部門的關注和一些學者的討論, (38) 但系統(tǒng)深入的學術(shù)性研究尚不多見。
三、新時代中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路轉(zhuǎn)向的重大意義
一個國家的要素稟賦結(jié)構(gòu)和農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度深刻影響著其農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)路徑。33 在宏觀經(jīng)濟進入新常態(tài)、農(nóng)業(yè)亟待“轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)”的關鍵時期, 研究農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)路徑及其轉(zhuǎn)向與調(diào)整問題極富現(xiàn)實意義。而從農(nóng)業(yè)社會化服務的視角來審視農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率改進的“新空間”, 更是具有深刻的理論意義。概括來說, 新時代中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的戰(zhàn)略重心從推進土地流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)向加強農(nóng)業(yè)社會化服務 (以下簡稱“道路轉(zhuǎn)向”) 的重大意義主要有以下三個方面。
第一, “道路轉(zhuǎn)向”將有助于重新認識小規(guī)模農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化之路, 進一步豐富農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化理論。自20世紀70年代末以來, 伴隨我國農(nóng)業(yè)集體化生產(chǎn)的解體、社會主義市場經(jīng)濟制度的確立和農(nóng)業(yè)領域的市場化程度不斷深化, 如何在市場化條件下“改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)”已經(jīng)有了一批相對成熟的學術(shù)思想和觀點, 如科技改造論、34 人力資本投資論、35 勞動力轉(zhuǎn)移論、 (42) 農(nóng)地產(chǎn)權(quán)優(yōu)化論、 (43) 農(nóng)業(yè)基礎設施投資論、 (44) 制度創(chuàng)新論等等。 (45) 但時至今日, 中國農(nóng)業(yè)發(fā)展進入新時代, 以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為重點的農(nóng)業(yè)改革正在進行中, 我國“三農(nóng)”發(fā)展遇到了不同于以往的難題, 急需理論上的闡釋和指導。36 從農(nóng)業(yè)社會化服務這一全新的視角入手來研究農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實現(xiàn)路徑, 不僅強調(diào)土地規(guī)模經(jīng)營不等于農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的基本認識, 還將開辟一個研究農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的“新戰(zhàn)場”。這一視角將把充分的社會化服務和相對完善的要素市場視為保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的第一要件, 而基于土地這一核心要素所生發(fā)出來的各種經(jīng)營主體或經(jīng)營方式放在僅次的位置。從這個意義上講, 不僅農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率之間究竟是“反向關系”還是“規(guī)模報酬遞增”的爭論沒有太大意義, 就連討論諸如“農(nóng)戶究竟需要多大的農(nóng)地經(jīng)營規(guī)?！钡茸顑?yōu)農(nóng)地規(guī)模問題本身都失去了足夠的必要性。37 因為, 更為重要的問題是, 在市場化條件下強化社會化服務是否能促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提升。對這一問題的深入系統(tǒng)研究, 將為小規(guī)模農(nóng)業(yè)實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化開辟新道路提供新的理論依據(jù)。
第二, “道路轉(zhuǎn)向”將有助于準確把握我國農(nóng)業(yè)社會化服務供求新格局和農(nóng)業(yè)社會化服務體系建設新進展。綜觀發(fā)達國家的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化, 不管其平均農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模大小如何, 都是在家庭經(jīng)營基礎上通過健全的社會化服務體系實現(xiàn)的。38 我國目前有超過2億小規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營者, 建立完善的農(nóng)業(yè)社會化服務體系尤為重要, 它將有利于強化農(nóng)業(yè)雙層經(jīng)營中“統(tǒng)”的功能, 為農(nóng)業(yè)突破小規(guī)模分散經(jīng)營的局限提供多種可能, 促進“統(tǒng)分結(jié)合”制度優(yōu)勢的有效發(fā)揮?？梢娧芯啃聲r期農(nóng)業(yè)社會化服務及體系建設意義重大。然而, 許多學者雖然認識到了農(nóng)業(yè)社會化服務對提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和促進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的重要性, 并提出了一些完善農(nóng)業(yè)社會化服務體系的思辨性策略;但是, 常常由于缺乏對各類農(nóng)業(yè)社會化服務的具體內(nèi)容、供求主體、功能效果等方面較為深入全面的調(diào)查分析, 尤其是缺少將不同社會化服務納入同一個框架來分析其與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率之間關系的量化研究, 而無法從中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路轉(zhuǎn)型的高度來定位新型農(nóng)業(yè)社會化服務體系建設, 并提出有針對性的政策建議。因此, “道路轉(zhuǎn)向”為盡可能全面地檢視涉及產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后諸環(huán)節(jié)和公益性、經(jīng)營性等各類型的農(nóng)業(yè)社會化服務及其發(fā)展的基本格局提供了契機, 為嘗試以量化的方式來分析農(nóng)業(yè)社會化服務對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的影響機制提出了任務和要求, 也為十九大提出的“健全新型農(nóng)業(yè)社會化服務體系”創(chuàng)造了更好的宏觀形勢和微觀條件。
第三, “道路轉(zhuǎn)向”將有助于明確推進新時代中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的政策著力點, 進一步完善農(nóng)業(yè)實現(xiàn)多種形式適度規(guī)模經(jīng)營的政策體系。政策的支持是新時期農(nóng)業(yè)發(fā)展最大的戰(zhàn)略機遇。國家支持政策的重點仍需要聚焦在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提升上, 并調(diào)整新時期現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略。39 從中央文件看, 盡管“多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營”已經(jīng)提了很多年, 但無論是家庭經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營、集體經(jīng)營還是其他經(jīng)驗形式, 地方政府具體的抓手多為“土地流轉(zhuǎn)”, 40 這種狹義的理解和操作方式無形中讓以土地流轉(zhuǎn)相關的農(nóng)業(yè)政策承擔了過多的期待, 也增加了農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的風險。而“道路轉(zhuǎn)向”將意味著政府應重新設定推進中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的政策著力點, 即當前和未來一個時期應以社會化服務為核心而非以土地流轉(zhuǎn)為核心來推進適度規(guī)模經(jīng)營。這種戰(zhàn)略調(diào)整將改變農(nóng)業(yè)僅作為第一產(chǎn)業(yè)的相對狹隘的產(chǎn)業(yè)屬性, 促進農(nóng)業(yè)功能從以食物生產(chǎn)供給為主拓展為一二三產(chǎn)業(yè)融合視角下的經(jīng)濟、生態(tài)、民生等價值全面提升。它不僅符合當前農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革所要求的轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的基本思路, 還將大大減輕現(xiàn)行農(nóng)地政策特別是出臺不久的“農(nóng)地三權(quán)分置”的政策壓力, 為新時代中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化增加一條新的可選路徑。
四、農(nóng)業(yè)社會化服務的內(nèi)涵、特征與政策演化
農(nóng)業(yè)社會化服務 (agricultural socialized service) 是一個十分具有中國特色的概念, 自1983 年的中央一號文件首次提出“社會化服務”的概念以來, 它始終與我國農(nóng)業(yè)改革及政策話語體系結(jié)合緊密。20世紀90年代初, 國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村部“農(nóng)業(yè)社會化服務體系研究”課題組曾就當時階段農(nóng)業(yè)社會化服務發(fā)展面臨的理論與實踐問題進行了深入的調(diào)查研究, 相關成果發(fā)表于《經(jīng)濟研究》和《管理世界》等國內(nèi)權(quán)威期刊, 41 對后續(xù)國內(nèi)農(nóng)業(yè)社會化服務的理論與政策分析具有奠基性意義。
(一) 農(nóng)業(yè)社會化服務的內(nèi)涵與特征
從馬克思政治經(jīng)濟學的角度看, 農(nóng)業(yè)社會化服務產(chǎn)生的前提有兩個:社會分工和商品交換。農(nóng)業(yè)社會化服務是站在農(nóng)業(yè)部門的立場, 把農(nóng)產(chǎn)品從生產(chǎn)到消費的社會生產(chǎn)總過程中屬于動植物自然生長過程且由生產(chǎn)者自己完成的生產(chǎn)環(huán)節(jié)叫做生產(chǎn), 把其他產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的環(huán)節(jié), 按等價原則交給其他在法律上獨立的市場主體所完成的所有交換關系的總和。42 進一步地, 按照專業(yè)分工存在企業(yè)內(nèi)分工和社會內(nèi)分工的不同層次, 農(nóng)戶家庭經(jīng)營較人民公社時期的集體化生產(chǎn)顯然屬于較低水平的企業(yè)內(nèi)分工, 無法有效承擔起很多適合由社會分工來完成的生產(chǎn)內(nèi)容, 于是基于商品交換的社會化服務得到迅速發(fā)展。43這也可能是以馬克思主義為指導的我黨政治文件給農(nóng)業(yè)服務冠上“社會化”的原因。而從國際學術(shù)文獻看, 大量的研究長期都直接使用農(nóng)業(yè)服務 (agricultural service) 的概念, 44 當然國內(nèi)也有相當一部分文獻使用農(nóng)業(yè)服務或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務等概念。45 姜長云認為, 這些概念雖然在使用效果上各有優(yōu)劣, 但核心內(nèi)涵是一致的。46 因此, 本文亦主張在分析過程中不強調(diào)這些概念的差異, 并繼續(xù)沿用“農(nóng)業(yè)社會化服務”的國內(nèi)主流用法, 以更好地對接政策分析。
農(nóng)業(yè)社會化服務的內(nèi)容已經(jīng)從最初中央文件中強調(diào)的“產(chǎn)前、產(chǎn)后的社會化服務”, 擴展到了產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后各環(huán)節(jié)的, 覆蓋面更加廣泛、內(nèi)容豐富、形式多樣的社會化服務。這些服務一般而言可分為五個類別:農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料和農(nóng)產(chǎn)品流通服務、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)輔助服務、農(nóng)業(yè)技術(shù)研發(fā)與推廣服務、農(nóng)業(yè)信息服務、農(nóng)業(yè)金融服務。第一類屬于流通服務, 后四類屬于生產(chǎn)服務。農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料流通服務包括農(nóng)產(chǎn)品營銷、批發(fā)、配送、儲藏、農(nóng)資供銷、農(nóng)產(chǎn)品期貨交易等;農(nóng)業(yè)生產(chǎn)輔助服務包括農(nóng)業(yè)機械化作業(yè), 農(nóng)業(yè)病蟲害檢驗、檢疫與防治, 農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)測, 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎設施服務等;農(nóng)業(yè)技術(shù)研發(fā)與推廣服務包括種培育與推廣、農(nóng)業(yè)種植、養(yǎng)殖技術(shù)研究與推廣、農(nóng)業(yè)從業(yè)人員培訓等;農(nóng)業(yè)信息服務包括農(nóng)業(yè)通訊、農(nóng)業(yè)信息發(fā)布、災害性天氣預報等;農(nóng)業(yè)金融服務包括農(nóng)業(yè)生產(chǎn)融資、農(nóng)業(yè)保險等。 (57) 一些學者在調(diào)查研究的基礎上發(fā)現(xiàn), 近年來農(nóng)業(yè)社會化服務的發(fā)展速度較快, 對農(nóng)業(yè)的服務程度明顯提高, 對農(nóng)業(yè)增長的支撐和保障作用顯著增強, 但也面臨農(nóng)業(yè)體制和制度環(huán)境、政策、金融、人才等多方面的現(xiàn)實約束。 (58)
(二) 農(nóng)業(yè)社會化服務體系構(gòu)建的政策演化
盡管當今的農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模小, 他們已然進入或者被卷入到一個開放的、流動的、分工的社會化體系中來;而“小農(nóng)”的“社會化”大大提升了農(nóng)戶適應現(xiàn)代社會的能力, 但同時也蘊含著三大矛盾——生產(chǎn)條件的外部化與自我生產(chǎn)能力弱小的矛盾、生活消費的無限擴張與滿足需要能力有限的矛盾、交往范圍的不斷擴大與集體行動能力不強的矛盾, 這使農(nóng)民進入到一個更不確定和風險性更大的社會, 因此, 需要根據(jù)社會化小農(nóng)的基本狀況建構(gòu)完善的社會化服務體系, 并提供相應的國家保護和支持。47
從概念認識上, 多數(shù)學者對農(nóng)業(yè)社會化服務體系的理解是一致的, 即農(nóng)業(yè)社會化服務體系是指為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供社會化服務的成套的組織機構(gòu)和方法制度的總稱。48 它是運用社會各方面的力量, 使經(jīng)營規(guī)模相對較小的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位, 適應市場經(jīng)濟體制的要求、克服自身規(guī)模較小的弊端、獲得大規(guī)模生產(chǎn)效益的一種社會化的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟組織形式。49 從發(fā)展歷程看, 我國農(nóng)業(yè)社會化服務體系經(jīng)歷了20世紀80年代的服務內(nèi)涵拓展期、90年代的服務體制機制調(diào)整期和21世紀頭十年的戰(zhàn)略地位全面提升期等發(fā)展階段, 初步形成了覆蓋全程、綜合配套、便捷高效的服務體系, 以及多層次、多形式、多主體、多樣化的農(nóng)業(yè)社會化服務格局。但問題也很多, 總體上還不能有效滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的需求, 體制機制改革和創(chuàng)新也相對滯后。50 為此, 中共十八大以來, 新型農(nóng)業(yè)社會化服務體系建設被提高到了一個新的高度——它不僅是促進農(nóng)業(yè)適應經(jīng)濟新常態(tài)的必然選擇, 更是促進農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機制改革、實現(xiàn)中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關鍵。51
2012年中央一號文件聚焦農(nóng)業(yè)科技服務, 特別是提出通過“政府購買服務”方式支持新型農(nóng)業(yè)社會化服務組織發(fā)展。2013年一號文件從培育多元服務主體的角度做出了具體安排。2014年一號文件對進一步健全農(nóng)業(yè)社會化服務的體制機制提出了要求。2015年一號文件則從如何幫助農(nóng)民降成本、控風險、促進增收的角度對農(nóng)機服務、保險服務等方面做出了重點部署。通過“十二五”期間的制度建設、主體建設和市場建設, 我國已經(jīng)基本建立起了以公共服務機構(gòu)為依托、合作經(jīng)濟組織為基礎、龍頭企業(yè)為骨干、其他社會力量為補充, 公益性服務和經(jīng)營性服務相結(jié)合、專項服務和綜合服務相協(xié)調(diào)的新型社會化服務體系。截至2014年底, 各類農(nóng)業(yè)社會化服務組織已經(jīng)超過115萬個。52 進入“十三五”時期, 農(nóng)業(yè)社會化服務體系建設的重要性得到進一步強化。2016年的中央一號文件就已經(jīng)把服務主體提高到了與經(jīng)營主體同等重要的地位。2017年的中央一號文件進一步提出要加快發(fā)展服務帶動型規(guī)模經(jīng)營, 強調(diào)了適度規(guī)模經(jīng)營應向農(nóng)業(yè)社會化服務各領域拓展。2018年的中央一號文件在十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的指導下, 將發(fā)展農(nóng)業(yè)社會化服務作為“實現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機銜接”的重要途徑, 并再次強調(diào)了要“推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全程社會化服務”?？梢? “事情正在悄悄起變化”:在農(nóng)業(yè)政策的頂層設計上, 農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的戰(zhàn)略思路正逐步朝著“以強化社會化服務為重點推進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營”的方向轉(zhuǎn)變。 (見表1)
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五、總結(jié)與展望
家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制是我國憲法規(guī)定的中國農(nóng)村基本經(jīng)營制度?！掇r(nóng)業(yè)法》則在規(guī)定了國家長期穩(wěn)定“雙層經(jīng)營體制”的基礎上, 進一步強調(diào)“發(fā)展社會化服務體系, 壯大集體經(jīng)濟實力, 引導農(nóng)民走共同富裕的道路”。可見, 在國家基本制度框架中, 有關“統(tǒng)”的農(nóng)業(yè)制度設計并沒有缺位。只不過改革開放四十年來的中國農(nóng)業(yè)政策在“統(tǒng)”和“分”兩個層面的重心存在差異并不斷發(fā)生變化, 導致不同歷史時期對中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的理論研究和實踐探索呈現(xiàn)出不同的特征。當前全面深化改革已進入“深水區(qū)”, 有關“分”的制度紅利不斷降低, 如何在“統(tǒng)”的方面進一步豐富基本經(jīng)營制度的內(nèi)涵、使其發(fā)揮出中國特色的制度優(yōu)勢, 是一個重大的理論問題, 同時也是一個具體的政策問題。
基于改革開放四十年來關于中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化理論與經(jīng)驗的梳理, 本文認為, 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提升不能主要依靠土地規(guī)模經(jīng)營, 而應該開辟多種途徑的適度規(guī)模經(jīng)營;在當前農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下, 尤應以加強農(nóng)業(yè)社會化服務為新時代中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重點方向。誠然, 擴大土地經(jīng)營規(guī)模對于以小農(nóng)戶為基本面的中國農(nóng)業(yè)而言是十分重要的, 但不能讓提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的“重擔”都落到土地規(guī)模經(jīng)營上, 寄希望于在土地流轉(zhuǎn)的基礎上實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的思路并不完全可取。邏輯上, 土地流轉(zhuǎn)僅是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提升的一個充分不必要條件。實踐中, 由于農(nóng)業(yè)自然資源是有限的、要素稟賦結(jié)構(gòu)短期內(nèi)也是剛性的并呈現(xiàn)明顯的區(qū)域差異, 單純以資源要素密集投入的方式推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化并不符合新發(fā)展理念的基本要求, 也不符合農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的基本原則。
為此, 新時代中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化仍需要在以下兩個方面做出努力。一是在理論研究上, 有必要將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提升的“源泉”從土地、勞動、資本、技術(shù)、制度等已經(jīng)為學術(shù)界廣為認可的因素拓展到農(nóng)業(yè)社會化服務領域, 并探討農(nóng)業(yè)社會化服務促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提升的新機制和新特點, 是當前中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化理論研究的迫切任務。二是在政策實踐上, 新時代中國農(nóng)業(yè)發(fā)展應立足中國特色農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營制度, 重新審視農(nóng)業(yè)社會化服務的功能定位和內(nèi)在機制, 并以健全農(nóng)業(yè)社會化服務體系為突破口重塑農(nóng)業(yè)政策體系53, 加快實現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的有機銜接。
