原標(biāo)題：地票交易：一舉多得的中國實踐創(chuàng)舉
以農(nóng)民進(jìn)城為核心的城鄉(xiāng)一體改革，已經(jīng)成為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市化不可回避的核心問題。早在2003年，杜潤生先生90歲時感言：“我現(xiàn)在腦子里面有兩個待解決的重大問題，放心不下：第一個是怎樣減少農(nóng)村人口，組織好農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移，如何能夠在本世紀(jì)的中期，轉(zhuǎn)移出去2億左右的人口，使農(nóng)民取得完全的國民待遇?，F(xiàn)在有近億人在城市與鄉(xiāng)村之間擺動，城市要把這些人安排好。”現(xiàn)在13年過去了，在許多地區(qū)，農(nóng)民及其子女仍沒有獲得國民待遇，仍有過億農(nóng)民在城鄉(xiāng)之間兩頭擺。
農(nóng)民在城鄉(xiāng)兩頭擺，部分原因是在家鄉(xiāng)的農(nóng)村還有老人留守，農(nóng)房佇立，但更重要的，是因為農(nóng)民進(jìn)城依然有較高的成本。這些成本，一方面是經(jīng)濟(jì)上的，一方面是制度上的。
經(jīng)濟(jì)方面，農(nóng)民要進(jìn)城定居，需要有持續(xù)穩(wěn)定的收入。收入的來源，一方面是城市人口聚集創(chuàng)造的就業(yè)機(jī)會。人口聚集促進(jìn)了分工，為農(nóng)民提供了保安、司機(jī)、住房中介、攤煎餅等各種就業(yè)機(jī)會。另一方面，農(nóng)民定居需要有一定的資本。農(nóng)民主要從事體力勞動，收入低，且難以積累。工作技能也會隨年齡增長和技術(shù)進(jìn)步而衰退，從而難以為農(nóng)民創(chuàng)造持久穩(wěn)定的收入流。
持久穩(wěn)定的收入流來源于資本。城里人有住房，所值不菲，可以變現(xiàn)用于謀生，也可用于出租而獲得穩(wěn)定的收入。但受制于現(xiàn)有的土地制度，農(nóng)民的住房難以轉(zhuǎn)讓變現(xiàn)。在不少城市郊區(qū)，城里人有下鄉(xiāng)購房的需求，或用于自住，或用于旅游度假，或用于辦農(nóng)家樂，都可以為農(nóng)民創(chuàng)造收入。但既有的制度，不允許農(nóng)民轉(zhuǎn)讓住房，私下的住房交易因“小產(chǎn)權(quán)房”的性質(zhì)而成交價較低，農(nóng)民的房屋土地資產(chǎn)，難以變?yōu)槠溥M(jìn)城的資本。
土地制度是一層約束，各地政府掌管的戶籍、教育等制度是另一層約束。長期以來，地方政府通過土地、戶籍等城鄉(xiāng)二元體制，為城市居民維持了較高的福利水平。城市生活中的許多公共服務(wù)，包括社保、醫(yī)療、教育、廉租房等都由地方城市政府提供。城市的福利遠(yuǎn)高于農(nóng)村，形成不小的城鄉(xiāng)差距。據(jù)成都市政府估算，要為一戶農(nóng)民提供同樣的公共服務(wù)水平，政府要多花20萬元。在經(jīng)濟(jì)下行期，地方政府財政收入捉襟見肘，在城市公共改革尚未完成的情況下，要容納數(shù)量眾多的農(nóng)民進(jìn)城，部分地方政府激勵會下降。
要讓農(nóng)民順利進(jìn)城，就要找到一套辦法，兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民利益，在經(jīng)濟(jì)下行期和制度約束下，找到解決政府資金和農(nóng)民資本的可行方法。
地票制度是中國實踐創(chuàng)造的，能有效解決上述問題的可行辦法。在重慶運轉(zhuǎn)多年的地票制度，利用城市發(fā)展缺少建設(shè)用地指標(biāo)的機(jī)會，將復(fù)墾農(nóng)村宅基地在內(nèi)的集體建設(shè)用地所產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)，以不小于每畝18.7萬元的價格轉(zhuǎn)讓到城市郊區(qū)，在覆蓋城市周邊的農(nóng)田后用于住房建設(shè)。由于建設(shè)用地的在城市周邊的使用價格要遠(yuǎn)高于農(nóng)村，指標(biāo)交易的價格在多數(shù)時期至少是20多萬，在扣除復(fù)墾成本后，仍有15萬以上的收益。這部分收益，一部分可以用于為農(nóng)民進(jìn)城提供社保、醫(yī)療、教育等資金支持，緩解政府的資金壓力。另一部分可以直接變?yōu)檗r(nóng)民手中的資本。農(nóng)民通過地票交易，可直接拿到10萬左右的現(xiàn)金。憑借這些資本，農(nóng)民可以進(jìn)城買房出租，可以開店鋪經(jīng)營，可以進(jìn)貨擺攤，可以開私家車當(dāng)司機(jī)，從而在城市落腳獲得持久穩(wěn)定的收入。
重慶地票已成為扶貧的一項重要手段。重慶有不少貧困人口分布在山區(qū)。那里土地貧瘠、交通不便，除了每年種地所得的五六百元，沒有其他收入機(jī)會。多數(shù)農(nóng)民離開農(nóng)村，去東南沿海城市打工。我在重慶調(diào)研時，山區(qū)農(nóng)村種地的農(nóng)民多在五十歲以上，他們積極的支持地票政策。有一些老人復(fù)墾了自己的老房子，得了七八萬元，搬到兒子的房子里住。農(nóng)村老人有了一筆收入，子女對老人的態(tài)度會有很大的不同。
地票交易可以很好地為農(nóng)民進(jìn)城提供資本，緩解政府的財政壓力 。但是，在執(zhí)行過程中，要避免出現(xiàn)農(nóng)民“被上樓”的情形。“被上樓”現(xiàn)象的原因，是在政府主導(dǎo)的掛鉤項目中，農(nóng)民無從知曉指標(biāo)置換的價格，從而與地方政府就復(fù)墾宅基地的補(bǔ)償產(chǎn)生爭議。在項目的時間和資金壓力下，少數(shù)地方政府為了避免爭議拖延進(jìn)度，利用行政權(quán)力迫使農(nóng)民“上樓”。要解決這一問題，就要促使政府主導(dǎo)的掛鉤項目轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民主導(dǎo)的地票交易。由農(nóng)民自主復(fù)墾整理土地， 自主交易地票。地票在統(tǒng)一的市場上反復(fù)交易，既有助于集中交易信息，發(fā)現(xiàn)合理價格，又有助于指標(biāo)明碼標(biāo)價。明碼標(biāo)價有助于止紛定爭，是破解“被上樓”的可行辦法。
地票交易可以為農(nóng)民進(jìn)城提供資本，可以緩解地方政府提供公共服務(wù)的壓力， 也可以破解“被上樓”難題，減輕糾紛爭議。地票交易帶來的這些好處，正有助于結(jié)束農(nóng)民在城鄉(xiāng)之間兩頭擺。
有讀者可能擔(dān)心，農(nóng)民獲得資本后，會否涌入大城市，導(dǎo)致中心城區(qū)更加擁擠？其實，大部分農(nóng)民進(jìn)城，并不會集中到北上廣深等大城市的中心城區(qū)。這是因為，受生活成本的約束，農(nóng)民會選擇梯度進(jìn)城。只有少數(shù)在大城市中心城區(qū)有高收入工作的農(nóng)民，能承受較高的生活成本并在那里定居。多數(shù)農(nóng)民更可能選擇在三四線城市居住與生活。地票為農(nóng)民創(chuàng)造的收入，可以促進(jìn)農(nóng)民梯度進(jìn)城，對促進(jìn)三四線城市聚集人氣，發(fā)展商業(yè)，消化房地產(chǎn)庫存都大有好處。
對地票交易的另一種擔(dān)心是，這會否剝奪農(nóng)民的土地所有權(quán)？其實，地票交易與征地不同：征地是將土地所有權(quán)由農(nóng)村集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲?，農(nóng)民失去了土地所有權(quán)；而地票交易的只是農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)，建設(shè)用地在復(fù)墾為耕地后依然歸農(nóng)民所有。
地票交易是否會減少可利用的耕地？其實，在建設(shè)用地復(fù)墾為地票后，耕地總量不減反增。其一，將復(fù)墾的建設(shè)用地指標(biāo)覆蓋到城市郊區(qū)的違法占地上，耕地的總量有所增加。其二，建設(shè)用地復(fù)墾后形成集中連片的農(nóng)田，農(nóng)村人均耕地量增加，對提高務(wù)農(nóng)收入，加強(qiáng)耕地保護(hù)，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)量都大有好處。其三，在城市郊區(qū)保護(hù)耕地的成本高，在遠(yuǎn)郊農(nóng)村保護(hù)耕地的成本低。地票將耕地從城市郊區(qū)置換到遠(yuǎn)郊農(nóng)村，降低了保護(hù)耕地的成本，提高了保護(hù)耕地保護(hù)的效果。地票減少了農(nóng)村閑置的建設(shè)用地，增加了可得的耕地，有效地優(yōu)化了城鄉(xiāng)的空間布局。
重慶地票的交易價格在20多萬，如果擴(kuò)大地票的交易范圍，讓地票在上?；蛏钲诼涞?，實現(xiàn)的價格會更高。較高的地票價格能為地處西部的農(nóng)民創(chuàng)造更高的收入。這是經(jīng)濟(jì)下行期，利用大城市高地價高房價為西部地區(qū)發(fā)展提供資金，化解房地產(chǎn)庫存，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的一步好棋。
地票是中國實踐的創(chuàng)舉。地票是中國在解決具體問題的實踐過程中，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高農(nóng)民收入，推進(jìn)以人為本的城市化，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式的一項偉大發(fā)明。地票交易一舉多得，值得在全國范圍內(nèi)推廣。
作者：路乾 中央財經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)助理教授 美國馬里蘭大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)博士
