我們需要什么樣的土地制度和政策？
從一般經(jīng)濟學角度說，城市化土地的增值也可以用稅收來調(diào)節(jié)。但是，城郊土地在改變用途和規(guī)劃后往往是數(shù)倍數(shù)十倍乃至更高幅度的增值，這就嚴重制約了采用稅收杠桿的有效性。如我國臺灣地區(qū)在城市化轉(zhuǎn)型早期曾對土地轉(zhuǎn)讓4倍以上的收益征收100%的土地增值稅，但實際效果并不理想，后來只能不斷降低。我國大陸現(xiàn)在的二手房交易所有稅率只不過20%，但規(guī)避稅收的"陰陽合同"在各地都極為普遍。土地開發(fā)增值的稅收就更加困難。因為單純土地或房屋轉(zhuǎn)讓價值相對還容易計量，而土地開發(fā)蓋房后由于各種成本的進入，其增值征稅就復雜得多。
我國房地產(chǎn)開發(fā)行業(yè)長期以來實行的是增值超過2倍以上邊際稅率為60%的土地增值稅，但由于計算復雜，開發(fā)商又將開發(fā)周期搞得很長乃至不斷交叉滾動，實際上長期并未征收。近年加強對土地增值稅的計稅征繳，一般也只是開始按開發(fā)合同額預征百分之幾交差，最后的清繳往往仍因遙遙無期而不了了之。
城郊土地所有人自由轉(zhuǎn)讓開發(fā)還面臨另一個主要障礙，這就是現(xiàn)代城市建設的整體性和外部性。因為當一大片鄉(xiāng)村土地全部轉(zhuǎn)為城市開發(fā)之后，其中能夠用于市場價值最高的商業(yè)性開發(fā)的土地也是有限的，往往不超過三分之一，其余土地使用的市場價值則要低很多，特別是要有大約25%的土地用于道路、橋梁、公用等公共設施，另有25%左右要用于公共教育、公共衛(wèi)生和政府機構(gòu)及公營事業(yè)單位。由于信息和交易成本過高，市場本身不能解決在存在嚴重外部性的情況下，土地開發(fā)的城鄉(xiāng)邊界劃分問題;轉(zhuǎn)為城市建設的區(qū)域哪些人的土地做商業(yè)性開發(fā)，哪些人的土地用于公共設施使用;以及即便是用于商業(yè)開發(fā)的土地，能夠建多高、多密的建筑容積率問題。因此，代表社會整體利益的城市規(guī)劃的作用不可避免。有人說，可以在給定規(guī)劃之后，由土地所有人按照規(guī)劃自主轉(zhuǎn)讓開發(fā)。這其實并不可行。因為任何規(guī)劃實施必然造成現(xiàn)有土地所有人巨大的不同的損益，因此不對規(guī)劃造成的土地所有人利益變動進行調(diào)整和再分配，任何規(guī)劃都不可能被接受和實施。
要成功地實現(xiàn)人轉(zhuǎn)即城市化轉(zhuǎn)型，城市內(nèi)部的公共產(chǎn)品和服務的均等化，中心城市與衛(wèi)星城市乃至不同城鎮(zhèn)相對于人口的服務均等化，最后到全國城鄉(xiāng)人均公共產(chǎn)品的均等化，恐怕是一條不可避免的發(fā)展道路。
所以，既考慮受規(guī)劃影響而損益不等的土地權(quán)利人，又考慮社會其他利益相關者的土地收益再分配，是現(xiàn)代規(guī)劃實施的必然步驟和前提。
這樣我們就看到了東亞模式中具有代表性的城市化土地增值分享辦法，即日本從德國學來的近旁類地的補償原則和"減步法"。所謂近旁類地原則就是用被征購土地旁邊的類似用地作為參照進行征地補償。由于日本的各類土地都有相應的固定資產(chǎn)稅，因此各種不同類型和用途的土地的價格相當透明。對農(nóng)業(yè)用途的土地有時是用另一塊同樣的農(nóng)用耕地來補償，被稱為"替地"。這個辦法在韓國和中國臺灣地區(qū)也被廣泛使用。減步法則是在近郊和舊城區(qū)改造中，涉及土地用途和規(guī)劃改變時，土地所有人必須交出相當部分土地用于公共設施用地和彌補建設成本，以換取規(guī)劃改變，稱為減步。減步的原則是土地所有人所持土地的價值在改造前后保持不變。由于改造后環(huán)境改善、土地升值空間提高，故土地所有人仍然接受這種區(qū)劃整理事業(yè)和改造?？梢钥闯?，日本模式其實是用難以規(guī)避的土地實物稅的形式來進行土地增值的社會再分享，這既大大降低了交易成本，同時"替地"和留地開發(fā)的方式又避免了土地所有人的失地或?夜暴富。替地法或減步法的另一大好處是其土地增值社會分享的原則透明，具有可操作性，因而既可以是政府主導征地補償，也可以土地產(chǎn)權(quán)人主導減步交地后自己留地按規(guī)劃開發(fā)，不存在征地與留地自己開發(fā)之間的絕對對立。我國臺灣地區(qū)的區(qū)段征收和市地重劃就是減步法的另一種形式。這些做法共同的本質(zhì)就是土地所有人在規(guī)劃改變前原用途下的土地市場價值是其在規(guī)劃改變后獲取土地或貨幣收益的基礎和準繩。由此可以看出，東亞模式的經(jīng)濟體成功實現(xiàn)農(nóng)民的市民化和城市化轉(zhuǎn)型，與他們選擇了合理的城市化土地社會分享方式是分不開的。我國的城市化用地制度的改革中，鑒于過去出現(xiàn)過許多侵害農(nóng)民利益的情況，很多人主張否定按規(guī)劃改變前原土地用途的市場價值補償，這就走到了另一極端，會導致土地收益分享尺度的喪失，從而使改革誤入歧途。
在農(nóng)業(yè)社會中，土地的基礎功能是要能維系人的基本生存。由于生產(chǎn)率水平低下、剩余農(nóng)產(chǎn)品有限，城市化的非農(nóng)業(yè)人口必然不能多，通常都在總?cè)丝诘陌俜种畮住＾r(nóng)村的土地也不能過于集中，否則"富者田連阡陌，窮者無立錐之地"，以致流民遍野，通常就是民變四起的王朝末年了。因此農(nóng)業(yè)社會中農(nóng)民的最高理想就是"均田地，輕徭賦"。但是由于中國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會不能擺脫地主與農(nóng)民的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，以及君主皇權(quán)必須依靠皇糧國稅來維持龐大的官僚機器和奢侈性支出，這個理想在中國幾千年的農(nóng)業(yè)社會中都可望而不可即。
我國自改革開放開始的農(nóng)村土地家庭承包，實質(zhì)上是自20世紀50年代初土地改革之后中國歷史上又一次最平均主義的均田，因而極大地調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。2006年國家又完全取消農(nóng)業(yè)稅，并開始大規(guī)模地反哺和補貼農(nóng)業(yè)、農(nóng)村，因而可以說中國農(nóng)民幾千年來的理想王國已超出想象地完全實現(xiàn)。而能做到這一點，除了社會主義性質(zhì)的平均地權(quán)以外，還要歸功于工業(yè)化、城市化的發(fā)展，使得政府不必再依靠農(nóng)業(yè)稅賦來維持。
但是，工業(yè)化、城市化的迅速進展也帶來了新的問題。這最主要的就是原本主要只是依土壤肥沃條件不同而差異的土地價值結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本變化和調(diào)整。由于人口的快速集聚和社會公共產(chǎn)品的巨大投入，在廣大非城郊土地價值變化不大的同時，城市中和城郊用于非農(nóng)建設的土地驚人升值。只占全部國土不到1%、占耕地面積不足5%的城市開發(fā)用地成為國民財富的主要載體。而城市化又恰恰是原本占全國人口多數(shù)的農(nóng)民的絕大部分不斷遷移進城市重新定居的過程。大部分人離開鄉(xiāng)村乃至小城鎮(zhèn)，移居到他們并不擁有土地的大中城市。這種人口和財富同時向城市土地集中、但人口又不能自動分享他們所移居城市的土地財富的矛盾，構(gòu)成了城市化轉(zhuǎn)型過程中的陷阱與土地制度安排的特殊挑戰(zhàn)。這也是眾多發(fā)展中國家城市化、現(xiàn)代化進程受阻的主要原因。
從市場導向的改革發(fā)展的趨勢來看，土地制度改革的目標模式應當是在農(nóng)民耕者有其田、市民居者有其屋的基礎上，城市居民可以自由地下鄉(xiāng)置業(yè)，農(nóng)村居民可以無障礙地進城落戶。但是我們首先要面對的是我國農(nóng)村的戶籍人口尚占全國人口的三分之二，幾億農(nóng)民工妻離子別、居無定所的現(xiàn)實。顯然，不解決這個城市化轉(zhuǎn)型的主要挑戰(zhàn)，留在農(nóng)村的農(nóng)民在現(xiàn)代技術條件下耕者有其田的規(guī)模經(jīng)營，市民居者有其屋并享受均等的公共產(chǎn)品服務，以及若干有錢有"閑"的城市居民逆城市化的" 歸農(nóng)"耕作或回歸大自然的退休養(yǎng)老，就都會顯得過于奢侈而不真實。
因此，在城市化轉(zhuǎn)型期，一個公正的土地制度的安排就與傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會的均田輕賦不同，需要有利于以農(nóng)民工為代表的外來人口市民化的城市安居和享受公共產(chǎn)品的平等服務，有利于在大部分人口轉(zhuǎn)移后農(nóng)村留守農(nóng)戶的規(guī)模化和現(xiàn)代化經(jīng)營，并最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)人口安居、擇業(yè)的自由流動。顯然，在這個轉(zhuǎn)型中，龐大的農(nóng)民進城移居家庭的市民化安居是基礎和前提。
什么是城市化轉(zhuǎn)型期有利于人轉(zhuǎn)即以進城農(nóng)民為主體的城市移居人口市民化的土地制度安排呢？
一、城市化土地升值社會分享有利于人轉(zhuǎn)，城郊土地所有人自己開發(fā)受益有礙人轉(zhuǎn)
在快速城市化的過程中，一國的土地價值結(jié)構(gòu)發(fā)生急劇變動，在非城郊土地價值變動有限的同時，城郊特別是大城市郊區(qū)的土地會巨幅升值。這時，由社會(主要來源只能是稅收)來負擔城市公共產(chǎn)品的投入，而由城郊土地所有人收獲土地增值的收益，就會造成巨大的社會不公正。因為所謂"土地轉(zhuǎn)用開發(fā)照常納稅、收益歸己"的模式，實際上是把城郊土地升值完全等同于一般財產(chǎn)收入或勞動收入，而否定了其收益的外部性和公共性。一個相當流行的說法是，如果允許城郊農(nóng)民自主轉(zhuǎn)讓土地，由于土地供應量大大增加，土地從而住宅價格會顯著降低，從而有利于農(nóng)民移居人口的落戶。這個判斷的假定前提是城市的整體規(guī)模與占地范圍可以隨意擴大的，并用土地供應的增加來抑制房價。其實相對于任意一個給定的人口，城市大小都有一個適度范圍。城市范圍擴大需要產(chǎn)業(yè)的發(fā)展特別是基礎設施投入的延伸，并非是簡單蓋住宅就能降低房價、有利移民。發(fā)展中國家的許多大城市特大城市占地規(guī)模已經(jīng)驚人，但城區(qū)的土地和房價在全球都屬于高位。可見并不是城市郊區(qū)可以自發(fā)無限蔓延就可以降房價。而且恐怕恰恰相反的是，如果城區(qū)擴大的土地收益主要歸原住民地主，公共設施用地和城市基礎投入的巨大成本就得額外地籌措和分攤在城市建設的成本上，從而推升土地價格，加大進城遷移人口的安居困難。這一點我們在許多土地開發(fā)失控的發(fā)展中國家看得很清楚。
二、農(nóng)地轉(zhuǎn)用收支平衡與人地掛鉤有利人轉(zhuǎn)，賣地財政與城鄉(xiāng)土地增減掛鉤有礙人轉(zhuǎn)
在城市化過程中，必然要有相當大量的農(nóng)地轉(zhuǎn)為城市化開發(fā)之用，這部分土地總體上也必然因此升值。特別是這其中商業(yè)化開發(fā)的那一部分，增值幅度巨大，吸引了所有人的眼球。上面講到，這種增值如果主要任由市場力量支配，會造成一部分原住民土地權(quán)益人和眼光長遠、實力雄厚的土地投資投機集團的暴富，而給社會留下城市建設、規(guī)劃管制及分配失調(diào)的一大堆爛攤子，就如我們在發(fā)展中國家經(jīng)常見到的那樣。但是，由政府主導的社會分配模式，如果做不到公開透明公正，也極易引起各方猜疑誤讀，走向歧途和陷入困境。
我國現(xiàn)行的一手征收農(nóng)地、一手賣出開發(fā)用地的土地財政模式就屬于這種情況。本來由政府出面組織農(nóng)地轉(zhuǎn)用的"招、拍、掛"是消除土地轉(zhuǎn)用暗箱操作、舞弊嚴重的重要手段。但是，土地出賣價格公開透明了，出賣以后的凈收入又全部進了地方政府的腰包，可用于政府的各項不明不白的開支。其中也包括確有政府和官員利用土地財政膨脹的腰包為追求政績搞形象工程，有官員們鋪張浪費中飽私囊。這樣，盡管土地出讓收入中也做了城市建設必不可少的基礎設施工程，然而由于缺乏監(jiān)督和制約，社會各界并不領情，政府自己也有嘴說不清。反對政府干預、支持失地農(nóng)民的觀點和輿論，又有意無意地用那其中一部分商業(yè)化用地的巨幅升值來計算政府的暴利(所謂"牽走一頭牛，補回一只雞")，更使政府的土地財政聲名狼藉。而更真實的畫面則是：城市基礎設施建設投入的沉重負擔與不斷飆升的土地補償成本，迫使地方政府普遍陷入了債務危機。各地政府為了還本付息、籌措建設資金，只能竭力維持和推升地價房價。這樣既孕育了房地產(chǎn)市場和國家的財政金融的風險，更嚴重阻礙了農(nóng)村移居就業(yè)人口的進城安居。這種狀況進而又造成那些無法得到滿足的低端住房需求累積，反過來刺激了管制松弛的城鄉(xiāng)結(jié)合部各種違建又稱小產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展，這就使得情況更加錯綜復雜和積重難返。
因此，這種土地財政模式，無論過去發(fā)揮過何種積極作用，現(xiàn)已完全過時、弊大于利，應當果斷放棄和轉(zhuǎn)型。作為替代方案，東亞經(jīng)濟體城市化轉(zhuǎn)型中的土地開發(fā)財政收支平衡模式值得我們借鑒。在這種模式下，農(nóng)地轉(zhuǎn)為開發(fā)使用的成本和用途完全透明。土地所有人可以用"替地"和"減步"的辦法保證自己的合法權(quán)益，但也不能漫天要價，憑借地理壟斷優(yōu)勢搶占城市公共品投入的溢價。公用事業(yè)用地和公共設施支出的費用公開透明，全部攤?cè)胪恋爻杀?，形成基礎地價?；A地價是建造主要為移居就業(yè)人口的保障性住房和各類非商業(yè)性開發(fā)的用地價格。部分商業(yè)性用地的拍賣只是用于彌補基礎設施建設支出成本，補齊為止，不是賣地收入多多益善。這樣，政府既不能挪用土地收益，也不會有土地本身的基礎設施投入的負擔，可以實現(xiàn)土地城市化開發(fā)使用的收支平衡。至于對過去的歷史欠債，無論有多大也只是一個死數(shù)，可以采用中央和地方綜合治理的辦法逐步消化處理。
另外應當指出的是，在土地財政之外，城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤是近些年來搞得動靜很大的改革。它的主要功效就是在傳統(tǒng)的自上而下的中央統(tǒng)一分配農(nóng)地轉(zhuǎn)用的計劃指標以外，開辟了地方政府自己可以合法增加城鎮(zhèn)建設用地指標的途徑。由于農(nóng)地轉(zhuǎn)用后其市場價值大增，指標就是錢，因此這項措施自2004年實行以來就受到地方熱烈歡迎，掛鉤搞得如火如荼，各種進一步的創(chuàng)新如地票等不斷出現(xiàn)?？梢娬咧灰屠鎾煦^，就可以不推自廣。
城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤以鄉(xiāng)村建設用地減少，去掛鉤城鎮(zhèn)建設用地增加，這一減一增，耕地和城鄉(xiāng)建設用地總面積都沒有變，但卻變出了錢來，看起來是皆大歡喜的好事，故學界也有不少人推波助瀾，稱其為改革的重要方向，其實則大大不然。鄉(xiāng)村地區(qū)的建設用地主要是村莊用地，隨著城市化發(fā)展、人口不斷減少，本來遲早不是要復墾就是要用作鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的公共建設用地，加上近些年來我國糧食連年豐收、庫存充足，這些衰敗的村莊用地即便部分閑置，也是一種儲備，并無大礙。現(xiàn)在為了要用這個建設用地指標搶著先騰空復墾，必然要人為驅(qū)趕村莊里尚未遷移和正常居住的農(nóng)村居民，拆毀正在使用的住房包括許多新建不久的房屋，造成不必要的財產(chǎn)損失。特別是在城市化過程尚在前中期、城市戶籍制度改革并未真正啟動，趕走的農(nóng)民并不能前往城鎮(zhèn)，大量的只是在鄉(xiāng)村以新農(nóng)村社區(qū)的名義另行集中居住，這樣的一拆一建，必然造成巨大的財產(chǎn)損失和浪費。集中居住上樓的農(nóng)民離農(nóng)田距離變遠、住宅樓區(qū)不適合農(nóng)戶的生產(chǎn)生活需要，特別是以后隨城鎮(zhèn)化發(fā)展也還要再次遷移，從而形成新的二次浪費和折騰。更不要說許多驗收過后的村莊用地指標，是為了拿指標拼湊出來，復墾條件很差，實際?并未真正耕種。
要成功地實現(xiàn)人轉(zhuǎn)即城市化轉(zhuǎn)型，城市內(nèi)部的公共產(chǎn)品和服務的均等化，中心城市與衛(wèi)星城市乃至不同城鎮(zhèn)相對于人口的服務均等化，最后到全國城鄉(xiāng)人均公共產(chǎn)品的均等化，恐怕是一條不可避免的發(fā)展道路。
換個角度看，所謂掛鉤新增的城鎮(zhèn)建設用地指標，不過是我們?nèi)藶榭刂圃O置的行政指標，本來如果需要增加的話，并不需要花一分錢就可以大量制造。實際上我們每年巨大的建設用地計劃指標年年也就是這樣產(chǎn)生和無償劃撥下去的。因此，為了自己一個心理上的建設用地和耕地面積沒變，硬搞出這樣一個把拆遷鬧到農(nóng)村去的折騰，實在沒有必要，應當盡早廢止。
很多人支持城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的主要原因，是說這個政策符合市場化改革的方向，這實在是一個極大的誤解。城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤完全是我們自己生造出來的行政指標相互掛鉤，與市場經(jīng)濟相差十萬八千里。市場經(jīng)濟中土地開發(fā)奉行的是3L原則，即位置為王。偏遠鄉(xiāng)村的村莊用地在市場上本來就不值錢，其市場價值一般還要低于耕地(因為復墾還要成本)。因而沒有我們行政性的掛鉤扭曲，它本身并不產(chǎn)生財富。同時我們的城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤只是在行政性無償分配計劃用地之外的一個補充，它完全是由政府安排和操盤的。哪個村莊納入掛鉤，搞多少試點，節(jié)省出來的鄉(xiāng)村建設用地指標允許在哪里落地，從而這種指標的價格區(qū)間，統(tǒng)統(tǒng)都是政府行政安排的結(jié)果。如果任意一個村莊或一戶農(nóng)民自己將村莊用地或宅地復墾，就可拿到需要城鎮(zhèn)建設用地指標的城市去出售，這才算是有點市場化。但是這樣就根本不是我們今天由地方政府一手操辦、嚴格限制在其行政區(qū)內(nèi)的掛鉤，而且會出現(xiàn)我國廣大中西部地區(qū)偏遠農(nóng)村的建設用地指標大量廉價涌入市場，而沿海大城市可以低價收購建設用地指標侵占周邊良田而瘋狂擴張，內(nèi)地中小城市因競爭不過大城市而拿不到建設用地指標，如此等等，這顯然根本不可能被政策接受，也不是我們所需要的城市化格局。
城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤實際上偏離了城市化轉(zhuǎn)型和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的大方向。城市化轉(zhuǎn)型要解決的是幾億農(nóng)民工及其家屬在就業(yè)城鎮(zhèn)的安居融入問題。而城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤說到底是土地與土地的掛鉤，而丟掉了人這個城市化主體，實際上助長了要地不要人、土地城市化與人口城市化的脫節(jié)。這種掛鉤的主體和主要推動力是地方政府與開發(fā)商。地方政府要城鄉(xiāng)建設用地指標和城市建設與經(jīng)濟發(fā)展的政績，地產(chǎn)開發(fā)商從中看到了商機，接手乃至操盤協(xié)助政府拆并村莊、搞出來建設指標拿到城郊去開發(fā)。農(nóng)民所謂得到的好處就是靠這種指標收益多少解決了在新村集中上樓居住的成本。真要幫助進城農(nóng)民安居，根本不用這種扭曲和勞民傷財?shù)膾煦^，直接允許進城農(nóng)民轉(zhuǎn)讓自己的承包地和宅基地用于在城鎮(zhèn)落戶，至少也有點見得到的貨幣收入。
當然，由于絕大多數(shù)非城郊農(nóng)民的家鄉(xiāng)土地并不值什么錢，轉(zhuǎn)讓出售家鄉(xiāng)土地對他們在就業(yè)地城鎮(zhèn)安居幫助往往很小。因此，城市化轉(zhuǎn)型期真正要解決的是移居就業(yè)所在地的城鎮(zhèn)政府有動力去積極吸納外來人口并提供當?shù)鼗镜陌簿訔l件。但在目前的制度和政策框架下，各地政府吸納外來務工人口入戶、提供均等化的公共品服務，只是負擔和包袱而非動力強勁。在沒有動力和財政支持的情況下，所謂放開戶籍也就只能流于口號。因此在我國現(xiàn)行戶籍和用地管理制度下，實行人地掛鉤，即外來務工人口入戶與中央自上而下分配的城鎮(zhèn)建設用地指標掛鉤，作用反而更加直接與有效。在這樣的制度安排下，人口流入地的政府吸納人口入戶就相應地可獲得更多的建設用地指標，而人口不增乃至負增長的地方就自然減少建設用地指標。城鄉(xiāng)建設用地指標的分配可以自動為人口的城市化市民化服務，從而也會自然阻止有城無人的"鬼城"現(xiàn)象出現(xiàn)。實行人地掛鉤的激勵體制，可以打開移居人口市民化落戶的通道，實際上這也才是真正給進城農(nóng)民在就業(yè)地兌現(xiàn)了土地和居住權(quán)利。進城務工的家庭在就業(yè)城鎮(zhèn)安居之后，移居農(nóng)民在家鄉(xiāng)的宅基地的釋放就會是一個自然的過程。而進城農(nóng)民的離家又離土，就為農(nóng)村經(jīng)營規(guī)模的擴大和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造了前提和條件。實際上，沒有城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤去搶奪土地資源和人為抬高農(nóng)村建設用地的價格，農(nóng)村土地正常的土地合理化整理才能不受干擾地展開。零散的農(nóng)田可以整理合并，廢棄的村莊和宅基地除了復墾之外，也就可用于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化所必需的農(nóng)村公共設施使用。
總之，正如我們在成功實現(xiàn)城市化、現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的東亞國家和地區(qū)所見，城市化發(fā)展和農(nóng)民的市民化融入并沒有也不需要人為地制造城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤去實現(xiàn)。那么，怎么理解很多人援引的美國土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移(landdevelopmentrightstransfer)呢?應當說迄今這方面的介紹存在著很大誤導。首先，美國的純農(nóng)業(yè)用途的土地并沒有土地發(fā)展權(quán)或開發(fā)權(quán)。其次，美國所稱的土地發(fā)展權(quán)并非我國農(nóng)民正在使用的宅基地，而是美國基于農(nóng)田保護和最小農(nóng)地耕種面積保護所規(guī)定的一定面積的農(nóng)田可以和只準有一處農(nóng)舍的規(guī)定。這樣在有的家庭農(nóng)場面積很大，按規(guī)定可以有超過一處農(nóng)舍時，其多余未開發(fā)使用的農(nóng)舍用地作為具有潛在發(fā)展權(quán)的土地，在美國部分地方政府的定向安排下，政府機構(gòu)或環(huán)保慈善機構(gòu)可以購買此發(fā)展權(quán)，這樣這塊本來可以建農(nóng)舍的土地就無權(quán)再建，只能永久作為農(nóng)地使用。同時也有地產(chǎn)商購買此土地發(fā)展權(quán)以用于在政府允許增加建筑容積率的地區(qū)使用，去按照規(guī)定適當增加建筑面積或建筑容積率。可見，一是美國的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移不是已建住宅的土地而是可建還未建住宅的農(nóng)地;二是也要有地方政府專門安排，而非完全市場化;三是并非農(nóng)村任何建設用地均可調(diào)換為城鎮(zhèn)建設同等面積的土地，而是可建農(nóng)房的土地轉(zhuǎn)為永久農(nóng)地，并用這一發(fā)展權(quán)在政府允許的其他地區(qū)(未必是城鎮(zhèn)或城郊)適當增加宅地面積或建筑容積率。因此，美國的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移只是出于保護現(xiàn)有綠地的生態(tài)目的，與城市化、農(nóng)民進城無關，更不是復墾一塊宅地去到城邊再占一塊農(nóng)地綠地，因而根本不涉及要居住在自己房子里的農(nóng)民或農(nóng)場主搬家拆遷以節(jié)省建設用地指標的問題。很顯然，用美國局部地區(qū)在特殊背景下的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移來為中國大規(guī)模的城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤背書，可謂失之毫厘，差之千里。
順便指出，許多支持城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的人同時也強烈支持給城郊農(nóng)民以自由的土地開發(fā)權(quán)。其實這二者之間是完全矛盾的。因為城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤指標之所以有價值，就是政府能夠使用此指標到城郊征地。而如果城郊農(nóng)民無須任何指標，就可自己將土地轉(zhuǎn)讓開發(fā)用于城市化建設，那么這個所謂的建設用地指標就因無用和無處落地而一文不值。故城鄉(xiāng)建設用地指標增減掛鉤與城郊土地所有人自主開發(fā)土地，二者必居其一，不可能同時存在。
要成功地實現(xiàn)人轉(zhuǎn)即城市化轉(zhuǎn)型，城市內(nèi)部的公共產(chǎn)品和服務的均等化，中心城市與衛(wèi)星城市乃至不同城鎮(zhèn)相對于人口的服務均等化，最后到全國城鄉(xiāng)人均公共產(chǎn)品的均等化，恐怕是一條不可避免的發(fā)展道路。
三、土地國有或私有均有利人轉(zhuǎn)，強化土地集體所有則有礙人轉(zhuǎn)
目前，在城市化用地中，主張集體土地應當與國有土地同地、同權(quán)、同價的聲音似乎成為主流，很多政策也在向集體土地進城這個方向調(diào)整。其實這是一個很大的陷阱?，F(xiàn)在用集體土地說事的人許多實際骨子里最反對集體所有制，他們?yōu)榧w土地爭權(quán)完全是一種策略的需要。這樣真假熱心、陰差陽錯，最后必然要走大的彎路。
應當指出，我國農(nóng)村的集體所有制，雖然自土地家庭承包以后內(nèi)涵不斷變化、淡化，但集體所有土地不能自由買賣的外殼，客觀上對轉(zhuǎn)型社會中防止土地兼并和農(nóng)民失地起了積極作用。后來實行的"增人不增地、減人不減地"的政策以及正在推行的確權(quán)頒證，使得農(nóng)地產(chǎn)權(quán)進一步向農(nóng)戶界定，變?yōu)橐环N私有產(chǎn)權(quán)但并不急于脫去集體所有制的外殼，可說也符合我國現(xiàn)階段的國情，有積極意義。但是，為了所謂的同地同權(quán)，將集體所有制從農(nóng)地延伸到城市化建設用地(如現(xiàn)在政策上提出和準備推行的集體經(jīng)營性建設用地在城鎮(zhèn)入市)，則弊大于利，會造成不必要的麻煩和折騰。
這是因為中國農(nóng)村的集體所有制，法律上是定義在村一級(一般是行政村，也有許多土地實際權(quán)屬在自然村，同時法律也承認部分財產(chǎn)可以自然村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級為集體)。因此集體成員一般就是在這個村土地上出生和生活的農(nóng)民。在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟條件下，雞犬之聲相聞，老死不相往來，人們的流動性很低。這種集體所有制不論經(jīng)濟效率如何，確實是一個穩(wěn)定的經(jīng)濟體。隨著工業(yè)化城市化發(fā)展，大量農(nóng)民進城務工，許多人舉家外出，新生代農(nóng)民工并不準備或根本不愿意再返回家鄉(xiāng)定居，應當說這反映了城市化的潮流，是社會發(fā)展進步的自然趨勢。要鼓勵和配合農(nóng)民進城落戶，原來的集體所有制下自愿離開就自動放棄集體成員權(quán)利這一條就要修改。過去一段時間一些地方搞"宅基地換城鎮(zhèn)住房，承包地換城鎮(zhèn)戶口"后來被批評叫停，因為這種限于本地農(nóng)民的做法被認為有強迫農(nóng)民進城和借機剝奪農(nóng)民土地權(quán)利之嫌。故現(xiàn)在的政策是在農(nóng)民進城落戶的同時，仍然允許先保留農(nóng)村的土地和集體成員身份。但這顯然只能是一種臨時性的安排。因為這種雙重身份既不利于農(nóng)村土地的規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，又不利于這些移居務工人口真正安心定居城市的市民化融入。這種雙重身份還成為一種其他城市居民所沒有的特殊權(quán)利，因而只能是在當前戶籍制度改革起步緩慢現(xiàn)狀下的臨時過渡辦法。現(xiàn)在有關政策文件提出探索移居農(nóng)民退出農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的補償措施，這應當是一個方向。城市落戶農(nóng)民可以有償退出或轉(zhuǎn)讓其原集體成員的土地財產(chǎn)等權(quán)利，這也就意味著農(nóng)村集體所有制逐步變?yōu)橐环N可退出的自愿股份合作經(jīng)濟組織。隨著務農(nóng)人口的不斷減少，一個村莊的大多數(shù)人移居城鎮(zhèn)，農(nóng)村的集體所有就會自然消亡，而變?yōu)樯倭苛羰剞r(nóng)戶的土地私有，并在此基礎上發(fā)展出各種自愿的合作組織形態(tài)。因此，今后農(nóng)村的土地制度安排應是鼓勵農(nóng)地向留守農(nóng)戶轉(zhuǎn)移集中的制度，既非傳統(tǒng)的村集體所有，也非向工商資本手中集中。這樣在后城市化階段的城市居民下鄉(xiāng)購地置業(yè)務農(nóng)(韓國人稱之為"歸農(nóng)")也才能沒有障礙。否則鄉(xiāng)村是一個個對外封閉的集體經(jīng)濟，城里人下鄉(xiāng)無立錐之地，就根本談不上自由購地務農(nóng)。同時，人們越是能自由地在農(nóng)村購地務農(nóng)，農(nóng)民從農(nóng)地退出或賣地棄農(nóng)就越發(fā)沒有后顧之憂。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民將來就越來越成為一種職業(yè)而不是身份。鑒于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點及其在后城市化經(jīng)濟中的地位，擁有農(nóng)地的多寡并不會導致貧富懸殊，就如大多數(shù)發(fā)達經(jīng)濟國家一樣，農(nóng)民或所謂的家庭農(nóng)場主一般充其量只是中產(chǎn)階級的范疇(考慮到我國人多地少，高度城市化之后農(nóng)戶家庭擁有的土地會比西方國家少很多，就更是如此了)。
如果集體所有制在農(nóng)村長期而言也是淡化、消亡的趨勢，集體土地進城就更難成活了。一般來說，一個城郊村的土地部分轉(zhuǎn)入城市化建設，就趨勢而言，這個村的剩余土地轉(zhuǎn)為開發(fā)就大體上只是一個時間問題。而城市天生的屬性就是人員的高度流動性和開放性。它與鄉(xiāng)村穩(wěn)定封閉的環(huán)境中界定的集體所有制正好相反。試想，當一個農(nóng)村的村莊變?yōu)橐粋€城市社區(qū)后，原本按地域出生概念劃分集體成員的農(nóng)村集體所有制如何還能存在?享受這個集體土地權(quán)益的是今后不斷流動的社區(qū)居民還是此前的許多已搬走的老集體農(nóng)民?特別是在現(xiàn)行農(nóng)村"增人不增地，減人不減地"政策下將土地一次永久確權(quán)頒證給農(nóng)民之后，土地權(quán)利只能歸屬于這些當時參與了分地的老集體農(nóng)民，此后的新成員就沒有集體土地權(quán)利了。幾十年后隨著老集體成員先后離世，土地權(quán)利由子女繼承那就是私有制，如果人去世就收回土地權(quán)利，那也沒法再對已變?yōu)槌鞘猩鐓^(qū)里不斷流動的居民分配。故土地集體所有制在城市中是無法延續(xù)的。實際上現(xiàn)在城郊進行城市化開發(fā)的?村集體，都紛紛讓大家以土地權(quán)利入股，搞成了所謂的股份合作制。而且現(xiàn)已明確，新一輪農(nóng)村政策改革的重點就是進行農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的股份合作制改革。其實股份合作制就是股份制。股份制當然有合作。但股份制從來以私有產(chǎn)權(quán)為基礎和前提。不可量化的集體所有制與私人產(chǎn)權(quán)基礎上的股份制本來是格格不入的兩回事。故集體產(chǎn)權(quán)的股份制改造實際上已經(jīng)是集體所有制的終結(jié)，是用股權(quán)的形式將土地等財產(chǎn)產(chǎn)權(quán)私有化了。農(nóng)村的集體所有制本來是改革前傳統(tǒng)體制的遺產(chǎn)，在社會主義市場經(jīng)濟條件下只是一種過渡形式，對此我們應當有清醒的認識。
因此，農(nóng)村土地進城之后要么是國有，要么是私有，無法真正長期保留集體所有。我國城市土地國有，居民擁有可使用、可轉(zhuǎn)讓、可抵押的土地權(quán)利，這與西方市場經(jīng)濟國家土地的地面權(quán)交易或租地建筑(leasehold)的權(quán)利完全一樣，與市場經(jīng)濟完全兼容，在法律上也有充分保障。故土地國有與市場經(jīng)濟的兼容不成問題。但農(nóng)村土地進城后仍為一部分農(nóng)民集體所有反而會產(chǎn)生一系列矛盾。因為很顯然，或者城市土地像今天這樣全部為國有私用，或者將來城鄉(xiāng)居民宅地都可以直接允許私人所有權(quán)。這二者都是可行和公平的土地權(quán)利制度安排。如果原城市居民只能擁有城市國有土地使用權(quán)，而農(nóng)民變居民后既可購買擁有國有土地使用權(quán)，又可擁有集體土地所有權(quán)，這就帶來了同一城市不同居民之間權(quán)利的不公平和不平等的問題。因此，與現(xiàn)在許多打著集體土地旗號講公平權(quán)利的道理相反，城市化土地國有私用或居民用土地今后直接私有都有利于城市化轉(zhuǎn)型和人轉(zhuǎn)，而唯獨土地的集體所有制從趨勢上看無法存活?，F(xiàn)行關于集體土地進城的改革政策思路需要重新審視和修正，否則徒然添加折騰和混亂。
要成功地實現(xiàn)人轉(zhuǎn)即城市化轉(zhuǎn)型，城市內(nèi)部的公共產(chǎn)品和服務的均等化，中心城市與衛(wèi)星城市乃至不同城鎮(zhèn)相對于人口的服務均等化，最后到全國城鄉(xiāng)人均公共產(chǎn)品的均等化，恐怕是一條不可避免的發(fā)展道路。
四、土地公共投入均等化有利人轉(zhuǎn)，土地公共投入高低懸殊有礙人轉(zhuǎn)
現(xiàn)代城市地租理論的研究認為，在一個最優(yōu)規(guī)模的城市中，總地租等于社會公共品的投入，這一點也符合我們直觀的判斷：地價高昂的大城市也是公共財政、公共設施、公共服務和公共產(chǎn)品投入最多最集中的地方。就如2008年北京奧運會之前，隨著巨量資金的預期投入，就有知名地產(chǎn)商預計，北京房價地價將會迎來新一輪飆升，結(jié)果很快也得到了驗證?？傊?，與肥沃程度及運輸成本決定農(nóng)業(yè)社會的地租完全不同，城市地租是由公共品投入決定的。
人們往大城市聚集，是因為大城市能提供更大的規(guī)模經(jīng)濟和更好的文化生活。所以我們在一些歐洲小國看到，一個首都往往就聚集了一個國家近半的人口。但像中國這樣十幾億人口的世界大國就肯定不行，因為我們遇到了在既定資源和技術條件下城市規(guī)模的人文和生態(tài)的瓶頸。因此，中國抑制大城市特別是特大城市的發(fā)展有其客觀合理性。但是，如果我們用各種其中主要是行政手段限制大城市的人口流入，同時又將公共產(chǎn)品進一步向大城市集中傾斜，這樣就會造成更大的公共產(chǎn)品提供的落差，導致人們渴望進入的城市其戶籍制度是封閉的，無法進入，而政府鼓勵人們轉(zhuǎn)移落戶的中小城市由于公共產(chǎn)品投入不足，人們并不愿意移往。這樣，人轉(zhuǎn)即城市化轉(zhuǎn)型同樣會受阻。
其實，發(fā)達國家與發(fā)展中國家的最大差距不在城市特別是大城市，而在于鄉(xiāng)村和小鎮(zhèn)。發(fā)展中國家的旅行者往往驚嘆的是在發(fā)達國家的任何一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)角落，其公共產(chǎn)品和服務的水平和覆蓋相對于當?shù)夭欢嗟娜丝诙裕廊坏轿?。而在我們這樣的發(fā)展中國家，即便只要離開首都北京城市中心幾十公里，公共產(chǎn)品的供給相對于人口比例而言，已經(jīng)有天壤之別。因此，要成功地實現(xiàn)人轉(zhuǎn)即城市化轉(zhuǎn)型，城市內(nèi)部的公共產(chǎn)品和服務的均等化，中心城市與衛(wèi)星城市乃至不同城鎮(zhèn)相對于人口的服務均等化，最后到全國城鄉(xiāng)人均公共產(chǎn)品的均等化，恐怕是一條不可避免的發(fā)展道路。這樣就需要對我們今天公共財政與公共品投入的方式進行根本性的反思和調(diào)整，首先從中心城市與衛(wèi)星城市的城市群人均公共服務均等化出發(fā)，來設置城市化布局和引導人口的市場化遷移與融入。
