案件來源：《人民司法·案例》 2010年第22期
【裁判要旨】
農(nóng)民與非本集體經(jīng)濟組織成員在宅基地上共建住宅時，往往約定房屋產(chǎn)權分配份額。但由于政策禁止非本集體經(jīng)濟組織成員取得宅基地使用權及地上房屋，共建人中只有本集體經(jīng)濟組織成員一方能取得宅基地使用權證和房屋產(chǎn)權證，另一方對房屋的權利則處于不確定狀態(tài)。我國的法律、行政法規(guī)并未禁止非本集體經(jīng)濟組織成員取得宅基地上房屋，因此，此類共建合同應認定合法有效,其應能取得共建房屋分得份額的所有權。
【案情簡介】
村民陳某與城鎮(zhèn)居民楊某為連襟關系。1995年7月，陳某以自己的名義向村里申請建房，經(jīng)陳楊兩家協(xié)商，分攤建房費用，在批準宅基地上共同建房，所建房屋分東、西兩個獨立使用單元。房屋建成后，陳某家居住東側單元，楊某家則住在西側單元。1998年7月，楊某將其家庭戶口遷至該合建房地址。2001年8月，陳某領取了所建房屋的土地使用權證，2006年8月領取了該宗地上東側房屋的所有權證。2008年3月，陳某以楊某當初系借用為由，訴請其遷出。
【法院判決】
法院認為：雙方共同建房的行為并不為法律所禁止。雖然基于我國政策法律對農(nóng)村宅基地的規(guī)定，不能認定楊某為房屋的共同所有權人，但對于其因參與共同建房而合法占有、使用部分房屋，在沒有進行對價補償?shù)那闆r下，不宜要求其騰讓。遂判決駁回了陳某的訴訟請求。
【案件評析】
本案為農(nóng)村一類較為普遍的案件類型，即農(nóng)村宅基地使用權人與非本集體經(jīng)濟組織成員共同在自己的宅基地上建造房屋后，因房屋產(chǎn)權歸屬而發(fā)生的糾紛。
一、宅基地立法及政策現(xiàn)狀
我國實行農(nóng)村土地集體所有的制度，農(nóng)民對其宅基地不擁有所有權，只擁有使用權，城鎮(zhèn)居民不得享有宅基地使用權。農(nóng)民申請宅基地建造住房有嚴格的規(guī)定。盡管《土地管理法》未明確規(guī)定宅基地使用權不得轉讓和抵押，但有關“農(nóng)村村民出賣，出租住房后，再申請宅基地的，不予批準”的規(guī)定，也反映出不允許宅基地使用權向非集體經(jīng)濟組織成員轉讓的本意。根據(jù)《物權法》的規(guī)定，宅基地使用權為用益物權，宅基地使用權人無權處分。該法第一百五十二條規(guī)定，宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權利用該土地建造住宅及其附屬設施。與該法第一百三十五條對建設用地使用權人享有的權利相比，宅基地使用權人無收益權利。《物權法》第一百八十四條還規(guī)定，宅基地使用權不得抵押。第一百五十三條規(guī)定，宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規(guī)定。由此可以確定，宅基地使用權的權利人只能是農(nóng)村中本集體經(jīng)濟組織的成員，宅基地使用權人依法無權出賣、出租宅基地使用權。
國務院的有關文件則明確禁止宅基地使用權及宅基地上房屋向城鎮(zhèn)居民流轉，如2004年10月28日，國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》強調(diào)，加強農(nóng)村宅基地管理，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地。2007年12月30日，國務院辦公廳《關于嚴格執(zhí)行有關農(nóng)村集體建設用地法律和政策的通知》再次重申，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買宅基地、農(nóng)民住宅或小產(chǎn)權房。這些規(guī)定體現(xiàn)了國家政策一貫的限制農(nóng)民住房、宅基地使用權向城鎮(zhèn)居民流轉的態(tài)度。這也正是實踐中農(nóng)村宅基地上房屋轉讓后，隨著土地和房屋升值，農(nóng)民反悔導致糾紛頻發(fā)的原因。
應該說，國家根據(jù)國情嚴格管制土地用途，限制城鎮(zhèn)居民向農(nóng)民購置住房、占用農(nóng)村宅基地的政策有相當?shù)暮侠硇?，但同時應該看到，國務院的有關規(guī)定尚處于政策或規(guī)章層面，并沒有上升為行政法規(guī)。而考察《土地管理法》、《物權法》的規(guī)定，同樣禁止宅基地使用權向外（包括城鎮(zhèn)居民）流轉，但并未禁止農(nóng)民向城鎮(zhèn)居民出賣、出租自有住宅、房屋。因此，對農(nóng)村宅基地上房屋共建等合同，不宜直接認定為無效。
二、土地及土地上房屋的權屬可以分離
要分析宅基地上房屋買賣、租賃、共建是否涉及為法律所禁止的宅基地使用權的交易流轉，必須明確房屋與其占用范圍內(nèi)土地的關系，即土地和房屋等建筑物的權利是否可以分開作為相互獨立的不動產(chǎn)。我國法律規(guī)定，在土地屬于國家所有和集體所有的情況下，房屋可以為公民私人所有。可見，法律承認建筑物所有權與其占用范圍內(nèi)的土地所有權相分離的原則。
就土地使用權與該土地上房屋所有權而言，兩者也是可分離的。如《物權法》第一百四十二條規(guī)定，建設用地使用權人建造的建筑物、構筑物及其附屬設施的所有權屬于建設用地使用權人，但有相反證據(jù)證明的除外。也就是說，建設用地使用權和該建設用地上的房屋可以分屬不同的權利人?！冻鞘?a href="http://m.meebe.net/tags/59/">房地產(chǎn)管理法》中大量關于劃撥土地上房地產(chǎn)轉讓、出租、抵押后，受讓人要補辦土地使用權出讓手續(xù)、繳納出讓金的規(guī)定，以及轉讓出讓土地上房地產(chǎn)時還應持有房屋所有權證書的規(guī)定，都表明土地使用權與土地上房屋的權利是相分離的，要行使完全的房地產(chǎn)權利，其代價顯然高于行使單獨的房屋權利或土地權利。針對這種分離可能帶來的不便，法律規(guī)定兩者應一并處分。
三、宅基地上房屋共建人的權利保護
實踐中，農(nóng)民在宅基地上建造住宅時，因資金、能力有限而與他人共同建造的現(xiàn)象比較普遍。共建人往往約定房屋產(chǎn)權分配份額，但由于現(xiàn)時的政策，共建人中往往只有本集體經(jīng)濟組織成員一方能取得宅基地使用權證和房屋產(chǎn)權證。因此，當共建雙方對建成的房屋因分配發(fā)生糾紛或已分配后一方反悔發(fā)生糾紛訴至法院時，法院如何適用法律便常常成為實務中的疑難問題。對于農(nóng)村宅基地上共建房屋的行為，法律并無明確規(guī)定，雖系不動產(chǎn)物權的原始取得，不涉及交易流轉，但因國家政策的原因，人們往往認為共建人必定共同行使宅基地使用權，違反了非本集體經(jīng)濟組織成員不得成為宅基地使用權人、宅基地使用權不得向城鎮(zhèn)居民流轉的規(guī)定，因此，關于共建房屋分配份額的約定往往被認定無效。事實上，這種觀點忽視了占有、使用部分宅基地與成為宅基地使用權人的區(qū)別，忽視了兩者在經(jīng)濟成本上的差別和法律上的區(qū)分，把宅基地上部分房屋的使用權人與宅基地使用權人強行合一了。根據(jù)前文的分析，共同建成的宅基地上房屋的部分使用權可以與宅基地使用權分開行使。
（作者：周舜隆 江蘇省南通市中級人民法院）
