隨著農(nóng)戶承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易需求的增長(zhǎng)，近年來，圍繞著集體土地流轉(zhuǎn)也產(chǎn)生了各種各樣的糾紛和問題，什么樣的集體土地可以流轉(zhuǎn)？首次流轉(zhuǎn)和再次流轉(zhuǎn)有何區(qū)別？讀懂這些知識(shí)，將大大減少集體土地流轉(zhuǎn)過程中的法律問題。
《土地管理法》第63條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。”目前，集體土地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓,但僅能轉(zhuǎn)讓給本集體成員且不可以轉(zhuǎn)讓用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。除非將集體土地通過征收程序完成國(guó)有土地的‘變性’，再通過國(guó)有土地的流轉(zhuǎn)程序進(jìn)行交易流轉(zhuǎn)，否則不得用于其他用途。
集體土地流轉(zhuǎn)用于非農(nóng)建設(shè)的條件
通過征收集體土地“變性”成國(guó)有土地再行流轉(zhuǎn)，只是集體土地用于非農(nóng)建設(shè)的合法路徑之一，而非唯一。《土地管理法》第63條的但書部分就提供了多樣化的路徑。指出企業(yè)破產(chǎn)、兼并等情形均可導(dǎo)致集體土地發(fā)生流轉(zhuǎn)并可用于非農(nóng)建設(shè)，但必須同時(shí)滿足以下條件：
1、企業(yè)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。根據(jù)《土地管理法》第43條的規(guī)定可知，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。在農(nóng)民集體所有的土地上興辦企業(yè)的，只能是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，而不能是其他性質(zhì)的企業(yè)。對(duì)于何為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》第2條進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，此處不贅述。
2、企業(yè)用地符合土地利用總體規(guī)劃。根據(jù)《土地管理法》第59條的規(guī)定可知，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施、公益事業(yè)、農(nóng)村村民住宅等鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)，應(yīng)當(dāng)按照村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，合理布局，綜合開發(fā)，配套建設(shè)；建設(shè)用地，應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃，并依照《土地管理法》第44條、第60條、第61條、第62條的規(guī)定辦理審批手續(xù)。同時(shí)，根據(jù)《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》第28條第1款的規(guī)定可知，舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，其建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)符合土地利用總體規(guī)劃。
3、企業(yè)用地依法取得。即須按照《土地管理法》第44條、第60條、第61條等的規(guī)定，企業(yè)建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)；以及其他審批等手續(xù)。同時(shí)，根據(jù)《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》第28條第2款的規(guī)定可知，舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)使用農(nóng)村集體所有的土地的，應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)的規(guī)定，辦理有關(guān)用地批準(zhǔn)手續(xù)和土地登記手續(xù)?？偠灾?，是需要依法取得土地使用權(quán)。
4、企業(yè)發(fā)生破產(chǎn)、兼并等情形。根據(jù)《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》第11條的規(guī)定可知，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)依法實(shí)行獨(dú)立核算，自主經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧。具有企業(yè)法人資格的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，依法享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。同時(shí)，根據(jù)《土地管理法》第63條的規(guī)定，導(dǎo)致集體土地發(fā)生流轉(zhuǎn)并可用于非農(nóng)建設(shè)的理由或原因，包括了企業(yè)破產(chǎn)、兼并等情形。
因此，從《土地管理法》第63條可知，通過征收集體土地“變性”成國(guó)有土地再行流轉(zhuǎn)，只是集體土地用于非農(nóng)建設(shè)的路徑之一，而非唯一。集體土地，尤其是集體建設(shè)用地，《土地管理法》第63條的但書部分，在《憲法》、《民法通則》、《物權(quán)法》等法律，甚至就是《土地管理法》本身對(duì)集體土地流轉(zhuǎn)的法律限制當(dāng)中，仍然留下了一個(gè)可以合法流轉(zhuǎn)的“口子”，只不過，這個(gè)“口子”需要滿足的前提條件較為苛刻。
集體土地流轉(zhuǎn)的類型
集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)包括首次流轉(zhuǎn)和再次流轉(zhuǎn)。前者是指集體土地所有者與建設(shè)用地使用者之間的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)關(guān)系；后者是指土地使用者相互之間的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)關(guān)系。二者是集體土地流轉(zhuǎn)涵蓋的兩個(gè)層面，二者間有很大差別：
一是土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)，只能從集體所有土地流轉(zhuǎn)到國(guó)家所有土地，是單向性的流轉(zhuǎn)，也是首次和唯一一次次數(shù)的流轉(zhuǎn)。因?yàn)楦鶕?jù)《憲法》第10條第1款和第2款的規(guī)定可知，城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。土地所有權(quán)的屬性有且只有兩種，即國(guó)家所有和集體所有，不可能出現(xiàn)其他第三者所有。
二是土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，在保留集體土地所有權(quán)不變的情況下，集體土地的所有者可以將其一定期限的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)給符合法律規(guī)定的人使用，同時(shí)在合法的前提下，該人也可以再次流轉(zhuǎn)集體土地的使用權(quán)給其他人使用。因此，集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，存在首次流轉(zhuǎn)與再次流轉(zhuǎn)之分。
而《土地管理法》第63條的但書部分，是集體土地使用權(quán)的再次流轉(zhuǎn)，而不是首次流轉(zhuǎn)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)依法從集體土地所有者那里獲得土地使用權(quán)時(shí)，是集體土地所有者將土地使用權(quán)首次流轉(zhuǎn)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)使用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)因《土地管理法》第63條但書部分規(guī)定的破產(chǎn)、兼并等情形，可以依法將土地使用權(quán)再次流轉(zhuǎn)給其他人。
因此，集體土地的流轉(zhuǎn)，并不僅僅只是指從集體所有的土地經(jīng)依法征收等流轉(zhuǎn)成國(guó)家所有的土地，還包括集體所有的土地使用權(quán)從集體所做者處首次流轉(zhuǎn)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等土地使用者處，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等土地使用者又可依法將其享有的集體土地使用權(quán)再次流轉(zhuǎn)給第三人使用。而這三種類型的集體土地流轉(zhuǎn)，適用的法律條件、程序、方式、障礙，以及法律后果等各不相同，不能混淆。
集體土地流轉(zhuǎn)，涉及法律問題較多，業(yè)界討論也較多，我們須清晰辨別集體土地用于非農(nóng)建設(shè)的合法路徑，除了通過征收集體土地“變性”成國(guó)有土地再行流轉(zhuǎn)外，還可能因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移。
最后，我們也應(yīng)看到，集體土地流轉(zhuǎn)存在首次流轉(zhuǎn)與再次流轉(zhuǎn)的區(qū)別，集體土地所有權(quán)只能是單向性的唯一一次流轉(zhuǎn)，但土地使用權(quán)卻可以再次流轉(zhuǎn)。另外，在對(duì)集體土地的土地用途進(jìn)行分類時(shí)，須嚴(yán)格依法、依規(guī)確定，否則將引起集體土地流轉(zhuǎn)過程中法律適用的混亂或混淆。對(duì)相關(guān)法規(guī)的認(rèn)識(shí)將幫助我們避免部分糾紛，更好地解決問題。
