摘要：3月2日，全國人大代表、清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任蔡繼明在做客中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng)“中經(jīng)在線訪談”欄目中表示，《土地管理法》的立法程序?qū)嶋H上已經(jīng)中止。將來是否重新啟動(dòng)，恐怕至少需要等到2017年地方土改試點(diǎn)結(jié)束后，根據(jù)試點(diǎn)成功的經(jīng)驗(yàn)，來再次啟動(dòng)法律的修改。
3月2日，全國人大代表、清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任蔡繼明在做客中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng)“中經(jīng)在線訪談”欄目中表示，《
土地管理法》的立法程序?qū)嶋H上已經(jīng)中止。將來是否重新啟動(dòng)，恐怕至少需要等到2017年地方土改
試點(diǎn)結(jié)束后，根據(jù)試點(diǎn)成功的經(jīng)驗(yàn)，來再次啟動(dòng)法律的修改。
蔡繼明說，《
土地管理法》的修訂此前已經(jīng)醞釀了四五年。最新一次草案就是提交國務(wù)院法制辦，由國務(wù)院提交全國人大常委會(huì)討論，其中涉及到對(duì)
農(nóng)民集體所有
土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的修訂。
現(xiàn)行法律規(guī)定，按照被
征收土地的原用途給予補(bǔ)償。
土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍。但是一旦征收，招拍掛交易后的
土地出讓金遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于
征地補(bǔ)償款。正是因?yàn)榫薮蟮膬r(jià)差，才導(dǎo)致了征地矛盾的頻發(fā)。
蔡繼明說，最新一次《
土地管理法》的修改落腳到對(duì)
土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上，會(huì)打破30倍的上限。但最后，人大常委會(huì)并沒有通過，原因也并不了解。不過，學(xué)界分析可能在于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)尚未達(dá)成共識(shí)。
他認(rèn)為，從法理上考慮，《土地管理法》的修改，最重要的一條應(yīng)該是確定公共利益征地的范圍，而非單純的去討論征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)榉梢?guī)定，公共利益、合法程序、合理補(bǔ)償都是征地的前提。
在2016年兩會(huì)的建議中，蔡繼明提到，一旦確定公共利益用地范圍之后，大量的非公共利益用地就需要通過城鄉(xiāng)統(tǒng)一的
建設(shè)用地市場(chǎng)加以配置，那么絕大多數(shù)涉及征用
農(nóng)民集體土地的行為都是不需要的。這樣，相對(duì)來說，對(duì)少量的公益性征地的補(bǔ)償就成為次要問題了。
2015年2月，全國人大常委會(huì)授權(quán)33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施《土地管理法》、《城市
房地產(chǎn)管理法》中關(guān)于
農(nóng)村土地征收、
集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、
宅基地管理制度的有關(guān)規(guī)定。這一調(diào)整在2017年12月31日前試行。
不過，蔡繼明認(rèn)為，“力度還不夠”，因?yàn)檫@些試點(diǎn)只去試驗(yàn)征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，而非試點(diǎn)界定公共利益的范圍。這是“抓了芝麻丟了西瓜”，按照現(xiàn)已公布的
土地改革試點(diǎn)方案，即使“成功”的話，也無助于征地制度的根本改革。
蔡繼明說，最近這兩年，《土地管理法》的立法程序?qū)嶋H上已經(jīng)中止了。將來是否重新啟動(dòng)，恐怕至少還要等到2017年底
土地制度改革試點(diǎn)結(jié)束，才能夠根據(jù)試點(diǎn)的情況，成功的經(jīng)驗(yàn)，來再次啟動(dòng)土地管理法的修改。
此外，蔡繼明在建議中提到，我國的
土地制度是一個(gè)整體，征地制度、建設(shè)用地制度和
農(nóng)村宅基地制度的改革，必須是三位一體城鄉(xiāng)互動(dòng)，對(duì)“
三塊地”進(jìn)行通盤考慮和頂層設(shè)計(jì)，才能達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。但是，目前的土改試點(diǎn)實(shí)際上是割裂了“三塊地”之間乃至城鄉(xiāng)之間的內(nèi)在聯(lián)系，各自孤立進(jìn)行的。
他建議，要按照憲法的規(guī)定，把政府的征地行為嚴(yán)格限定在公共利益范圍之內(nèi)，對(duì)于在公共利益范圍之外需要占用
農(nóng)村的土地，在符合規(guī)劃的前提下，一律要通過
農(nóng)村土地入市交易的渠道來獲得。
其次，要盡快啟動(dòng)憲法修改程序，建議將憲法第10條第1款改為“城市的土地以國有制為主體，多種所有制并存”或者改為：“城市的土地實(shí)行公有制，包括國家所有和集體所有。”他認(rèn)為，只有這樣，
農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入城市從而構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)才有憲法依據(jù)。在憲法這一根本大法做了相應(yīng)修改后，才可能修改《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《物權(quán)法》和《擔(dān)保法》等下位法。
再次，
農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市不能僅限于過去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地。
農(nóng)村集體建設(shè)用地中絕大部分是
宅基地，真正屬于經(jīng)營性建設(shè)用地即鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村辦企業(yè)用地所占比例很小。
他認(rèn)為，隨著大量
農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移以及新村建設(shè)和舊村改造，農(nóng)民自住性宅基地所占比例會(huì)逐步縮小，公共設(shè)施用地也會(huì)相應(yīng)減少，應(yīng)允許由此節(jié)省出來的建設(shè)用地調(diào)整為經(jīng)營性建設(shè)用地，從而逐步擴(kuò)大農(nóng)村
集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)的規(guī)模，以滿足工業(yè)化和城市化對(duì)土地的有效需求。
最后，探索在農(nóng)村集體之間直接實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤。允許偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)民（集體）在將其節(jié)省的建設(shè)用地（包括宅基地）復(fù)墾后得到的建設(shè)用地指標(biāo)，轉(zhuǎn)讓給城市周邊的農(nóng)民（集體），后者可以直接將其相應(yīng)的農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，或自主開發(fā)利用，或通過城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)進(jìn)行交易。
