摘要： 按照北京市委北京市政府安排，在各相關(guān)部門和專家學(xué)者的大力支持下，我委牽頭編制的《北京市“十三五”時(shí)期土地資源整合利用規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）已由北京市政府發(fā)布?，F(xiàn)對(duì)《規(guī)劃》主要內(nèi)容解讀如下：
一、《規(guī)劃》背景
“十二五”期間，在市委市政府堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，我市國土資源系統(tǒng)主動(dòng)作為、改革創(chuàng)新，盡職盡責(zé)保護(hù)國土資源、節(jié)約集約利用國土資源、盡心盡力維護(hù)群眾權(quán)益，基本完成了《北京市“十二五”時(shí)期土地資源保護(hù)與開發(fā)利用規(guī)劃》確定的主要任務(wù)目標(biāo)，有效保障了首都經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效、轉(zhuǎn)型升級(jí)和持續(xù)健
按照北京市委北京市政府安排，在各相關(guān)部門和專家學(xué)者的大力支持下，我委牽頭編制的《北京市“十三五”時(shí)期土地資源整合利用規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）已由北京市政府發(fā)布?，F(xiàn)對(duì)《規(guī)劃》主要內(nèi)容解讀如下：
一、《規(guī)劃》背景
“十二五”期間，在市委市政府堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，我市國土資源系統(tǒng)主動(dòng)作為、改革創(chuàng)新，盡職盡責(zé)保護(hù)國土資源、節(jié)約集約利用國土資源、盡心盡力維護(hù)群眾權(quán)益，基本完成了《北京市“十二五”時(shí)期土地資源保護(hù)與開發(fā)利用規(guī)劃》確定的主要任務(wù)目標(biāo)，有效保障了首都經(jīng)濟(jì)提質(zhì)增效、轉(zhuǎn)型升級(jí)和持續(xù)健康發(fā)展。
“十三五”時(shí)期我市土地資源管理工作面臨著新的形勢(shì)?！笆濉睍r(shí)期是我國在重要戰(zhàn)略機(jī)遇期取得重大發(fā)展成就，為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢(mèng)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)的重要時(shí)期，也是北京經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中非常關(guān)鍵的時(shí)期。我市土地資源管理工作也面臨著新的挑戰(zhàn)。一是2014年初習(xí)近平總書記在視察北京時(shí)的重要講話明確了新時(shí)期首都城市戰(zhàn)略定位，提出了努力把北京建設(shè)成為國際一流和諧宜居之都的目標(biāo)，為我市土地資源整合利用工作指明了方向。二是京津冀協(xié)同發(fā)展上升為重大國家戰(zhàn)略。北京的發(fā)展需要結(jié)合國家頂層設(shè)計(jì)，從更高戰(zhàn)略層面來思考和謀劃。三是經(jīng)濟(jì)發(fā)展正在進(jìn)入“新常態(tài)”，我市經(jīng)濟(jì)從高速增長轉(zhuǎn)為中高速增長，第三產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)地位不斷強(qiáng)化，科技文化創(chuàng)新“雙輪驅(qū)動(dòng)”和構(gòu)建“高精尖”經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要?jiǎng)恿?。四是?dāng)前我市土地資源整合利用面臨國土空間開發(fā)格局不盡合理、土地規(guī)劃整體管控作用不夠明顯和相關(guān)配套政策不盡完善等亟待解決的問題。這些背景情況為《規(guī)劃》編制提出了總體要求和基本遵循。
二、指導(dǎo)思想和基本原則
?。ㄒ唬┲笇?dǎo)思想
高舉中國特色社會(huì)主義偉大旗幟，全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會(huì)精神和中央城市工作會(huì)議精神，以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、"三個(gè)代表"重要思想、科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，深入貫徹習(xí)近平總書記系列重要講話精神，按照"五位一體"總體布局和"四個(gè)全面"戰(zhàn)略布局，牢固樹立和切實(shí)貫徹五大發(fā)展理念，堅(jiān)持"五個(gè)統(tǒng)籌"，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策，堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度，堅(jiān)持走"以人文本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承"的中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，深入實(shí)施京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，著力推進(jìn)土地資源整合利用，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，切實(shí)提高土地資源供給質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)用地減量發(fā)展，為率先建成小康社會(huì)、加快推進(jìn)國際一流的和諧宜居之都建設(shè)、譜寫中華民族偉大復(fù)興中國夢(mèng)北京篇章奠定更加堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
（二）基本原則
根據(jù)《京津冀協(xié)同發(fā)展土地利用總體規(guī)劃（2015—2020年）》、《中共北京市委關(guān)于制定北京市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》、《中共北京市委 北京市人民政府關(guān)于貫徹落實(shí)<京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要>的實(shí)施意見》、《北京市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃》等文件、規(guī)劃精神，《規(guī)劃》提出了堅(jiān)持優(yōu)化空間格局、堅(jiān)持用地減量發(fā)展、堅(jiān)持三位一體保護(hù)、堅(jiān)持加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)、堅(jiān)持全面深化改革等5項(xiàng)原則。其中堅(jiān)持優(yōu)化空間格局是總體要求，堅(jiān)持用地減量發(fā)展、堅(jiān)持三位一體保護(hù)、堅(jiān)持加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)是3項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)，堅(jiān)持全面深化改革是根本保障。
三、土地資源整合利用主要目標(biāo)
?。ㄒ唬﹪?yán)控建設(shè)用地規(guī)模。
《規(guī)劃》根據(jù)國土資源部土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作要求，確定我市2020年建設(shè)用地總規(guī)模指標(biāo)為3720平方公里，比《土地利用總體規(guī)劃（2006—2020年）》中的規(guī)劃目標(biāo)3817平方公里，減少了97平方公里。根據(jù)《北京市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》，確定我市城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)?？刂圃?800平方公里以內(nèi)，比2014年末現(xiàn)狀城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模減少103平方公里。并據(jù)此確定我市土地開發(fā)強(qiáng)度控制在22.7%以內(nèi)，平原地區(qū)土地開發(fā)強(qiáng)度控制在45％以內(nèi)；人均建設(shè)用地面積控制在162平方米左右。
（二）加強(qiáng)耕地和基本農(nóng)田保護(hù)。
為深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記對(duì)北京工作的重要指示精神，認(rèn)真落實(shí)《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》（中發(fā)[2015]12號(hào)），加大農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，節(jié)約集約利用水和土地等資源，切實(shí)改善首都生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，按照“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)”的原則，根據(jù)土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作要求，《規(guī)劃》確定2020年全市耕地保有量不低于166萬畝，基本農(nóng)田保護(hù)面積不低于150萬畝。
在現(xiàn)有基本農(nóng)田的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)調(diào)出平原地區(qū)百萬畝造林工程范圍內(nèi)、地下水嚴(yán)重超采地區(qū)和土地利用變更調(diào)查中的非耕地，優(yōu)先調(diào)入國家下達(dá)的城市周邊永久基本農(nóng)田劃定任務(wù)地塊、高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田地塊和優(yōu)質(zhì)現(xiàn)狀耕地。在150萬畝基本農(nóng)田的基礎(chǔ)上，將變更調(diào)查現(xiàn)狀為耕地的16萬畝優(yōu)質(zhì)鮮果園一并納入耕地保有量考核范圍，形成我市的耕地和基本農(nóng)田保護(hù)范圍。
（三）繼續(xù)推進(jìn)生態(tài)環(huán)境建設(shè)。
《規(guī)劃》確定到2020年，完成38萬畝平原綠化任務(wù)，全市森林覆蓋率達(dá)到44％，平原地區(qū)森林覆蓋率達(dá)到30%以上。
四、土地資源整合利用的主要內(nèi)容
?。ㄒ唬┱{(diào)整優(yōu)化國土空間開發(fā)格局
在京津冀“一核、雙城、三軸、四區(qū)、多節(jié)點(diǎn)”的城鎮(zhèn)空間格局下，結(jié)合北京城市副中心建設(shè)，以及我市城市總體規(guī)劃修編工作，《規(guī)劃》確定了我市“一主、一副、兩軸、多點(diǎn)”的城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)。在此基礎(chǔ)上，以“多規(guī)合一”為手段，在堅(jiān)持土地利用總格局基本穩(wěn)定的前提下，對(duì)《土地利用總體規(guī)劃（2006—2020年）》提出的全市“一屏、三環(huán)、五水、九楔”和基本農(nóng)田“新九田”空間布局進(jìn)行調(diào)整，構(gòu)建更加和諧宜居的生態(tài)空間格局。
?。ǘ?shí)施建設(shè)用地減量發(fā)展戰(zhàn)略
根據(jù)國土資源部關(guān)于加強(qiáng)建設(shè)用地總量和強(qiáng)度“雙控”的要求，《規(guī)劃》提出通過實(shí)施“雙控”行動(dòng)，結(jié)合規(guī)劃空間管制和打擊違法違規(guī)用地行為，多措并舉，堅(jiān)決守住建設(shè)用地規(guī)模底線，倒逼土地利用方式和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型升級(jí)。
推進(jìn)土地供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地。《規(guī)劃》從新增建設(shè)用地供應(yīng)產(chǎn)業(yè)類型、供應(yīng)結(jié)構(gòu)、空間布局等方面進(jìn)行了統(tǒng)籌安排，以提升優(yōu)化首都核心功能，形成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新格局。
著力騰退、盤活存量低效建設(shè)用地?！兑?guī)劃》明確了結(jié)合我市疏解非首都功能工作，著力騰退四類非首都功能用地；結(jié)合《北京市“十三五”時(shí)期城鄉(xiāng)一體化發(fā)展規(guī)劃》、《北京市城鄉(xiāng)結(jié)合部建設(shè)三年行動(dòng)計(jì)劃（2015-2017年）》，明確以集體建設(shè)用地特別是宅基地和集體產(chǎn)業(yè)用地減量為重點(diǎn)，推進(jìn)城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)、綠化隔離地區(qū)建設(shè)用地減量；根據(jù)《國土資源部關(guān)于推進(jìn)土地節(jié)約集約利用的指導(dǎo)意見》（國土資發(fā)[2014]119號(hào)）文件精神，提出積極盤活存量低效建設(shè)用地，穩(wěn)妥推進(jìn)大興區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)。
（三）推進(jìn)耕地?cái)?shù)量質(zhì)量生態(tài)“三位一體”保護(hù)
《規(guī)劃》突出強(qiáng)調(diào)了耕地的生態(tài)功能，根據(jù)我市耕地保護(hù)實(shí)際情況，《規(guī)劃》與《國土資源“十三五”規(guī)劃綱要》進(jìn)行了緊密銜接，提出了推進(jìn)耕地?cái)?shù)量質(zhì)量生態(tài)“三位一體”保護(hù)。突出強(qiáng)調(diào)了實(shí)施耕作層剝離再利用制度，以推進(jìn)耕地質(zhì)量建設(shè)；提出了適時(shí)開展耕地輪作休耕試點(diǎn)，以強(qiáng)化耕地生態(tài)功能。
?。ㄋ模┘訌?qiáng)綠色空間體系建設(shè)
《規(guī)劃》根據(jù)我市各區(qū)的資源環(huán)境稟賦和區(qū)位條件，針對(duì)性的提出了各區(qū)的生態(tài)環(huán)境建設(shè)重點(diǎn)和目標(biāo)，并從平原地區(qū)、山區(qū)、京津冀生態(tài)屏障區(qū)域等不同尺度提出了具體的規(guī)劃目標(biāo)和實(shí)施措施。到2020年，第一道綠化隔離地區(qū)騰退空間全部用于綠化，第二道綠化隔離地區(qū)拆遷騰退增加綠化面積12萬畝。平原地區(qū)完成38萬畝平原綠化任務(wù)，森林覆蓋率達(dá)到30％以上。山區(qū)通過實(shí)施20萬畝宜林荒山綠化、100萬畝低質(zhì)生態(tài)公益林升級(jí)改造、100萬畝封山育林，全面完成全市宜林荒山綠化工作。共同建設(shè)京津冀區(qū)域生態(tài)屏障。啟動(dòng)實(shí)施密云水庫上游張承兩市五縣600平方公里生態(tài)清潔小流域治理工程，加快實(shí)施50萬畝京冀生態(tài)水源林工程，在張承地區(qū)實(shí)施10萬畝農(nóng)業(yè)節(jié)水工程和壩上地區(qū)退化林分改造試點(diǎn)工程，筑牢北部張承生態(tài)功能區(qū)生態(tài)屏障。
五、保障措施
為保障《規(guī)劃》貫徹實(shí)施，《規(guī)劃》在“實(shí)施建設(shè)用地減量發(fā)展戰(zhàn)略”、“推進(jìn)耕地?cái)?shù)量質(zhì)量生態(tài)‘三位一體’保護(hù)”、“加強(qiáng)綠色空間體系建設(shè)”三章中分別單列了相關(guān)保障政策措施章節(jié)。
?。ㄒ唬﹦?chuàng)新區(qū)域統(tǒng)籌規(guī)劃實(shí)施政策機(jī)制
為落實(shí)建設(shè)用地減量發(fā)展戰(zhàn)略，《規(guī)劃》提出了將“建新”和“拆舊”指標(biāo)相掛鉤、編制實(shí)施單元規(guī)劃、統(tǒng)籌城市開發(fā)邊界內(nèi)外建新拆舊工作、盤活存量工業(yè)用地等政策措施，并提出在規(guī)劃實(shí)施期內(nèi)探索“先供先攤”機(jī)制，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地減量。
?。ǘ┙∪晟聘乇Ｗo(hù)政策機(jī)制
《規(guī)劃》從強(qiáng)化基層政府主體責(zé)任和完善耕地保護(hù)約束激勵(lì)機(jī)制方面提出了我市耕地保護(hù)工作的保障措施。并重點(diǎn)結(jié)合《京津冀協(xié)同發(fā)展土地利用總體規(guī)劃（2015—2020年）》，提出積極爭(zhēng)取區(qū)域統(tǒng)籌耕地占補(bǔ)平衡新機(jī)制，進(jìn)一步完善我市的耕地保護(hù)工作政策機(jī)制。
（三）建立健全生態(tài)用地保護(hù)政策機(jī)制
根據(jù)《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》精神，結(jié)合我市生態(tài)紅線劃定工作，《規(guī)劃》從加強(qiáng)生態(tài)紅線管控、嚴(yán)格生態(tài)保護(hù)責(zé)任考核、完善生態(tài)保護(hù)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制三個(gè)方面提出了生態(tài)用地保護(hù)的保障政策，為加強(qiáng)空間綠色體系建設(shè)創(chuàng)造了良好的條件。
