自2018年1月起，全國(guó)33個(gè)土地改革試點(diǎn)延長(zhǎng)一年。作為試點(diǎn)縣市之一的瀏陽(yáng)自然也不例外。據(jù)了解，在瀏陽(yáng)目前的宅基地新政策中，宅基地既可跨村流轉(zhuǎn)，也可以進(jìn)行有償退出。
土地改革牽一發(fā)而動(dòng)全身。上述突破如何實(shí)現(xiàn)?有何影響?與先前預(yù)期有哪些差異?這些將在本報(bào)的系列報(bào)道中找到答案。
60歲的瀏陽(yáng)農(nóng)民劉亞光，或許會(huì)被載入湖南土地改革史。
瀏陽(yáng)是全國(guó)33個(gè)土地改革試點(diǎn)區(qū)之一。它允許農(nóng)村宅基地使用權(quán)在縣域內(nèi)流轉(zhuǎn)，是對(duì)現(xiàn)行法律法規(guī)的重大突破。按規(guī)定流轉(zhuǎn)的宅基地連同附屬房屋，可頒發(fā)不動(dòng)產(chǎn)證書(shū)。
劉亞光，是最早受益新政的當(dāng)?shù)剞r(nóng)民之一。
宅基地跨村鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置
瀏陽(yáng)市大瑤鎮(zhèn)南山村，已有48戶外村鎮(zhèn)農(nóng)民在此置地建房。
48戶人住在兩個(gè)居民點(diǎn)里。劉亞光所在的居住地叫“芙蓉小區(qū)”。早在2006年，這個(gè)小區(qū)就開(kāi)始偷偷接納外村鎮(zhèn)農(nóng)民了，算是民間自發(fā)的“先行先試”。
此行為有悖當(dāng)時(shí)政策，卻有其合理性。劉亞光的故事，就是很好的說(shuō)明。
他原本住在大瑤鎮(zhèn)老桂新村，老宅沿山切坡建成，隱患重重。他老早就想另覓新址建房。但村莊地處山區(qū)，適合建房的地塊并不多。況且，村莊地處偏遠(yuǎn)，劉亞光老宅通往外界的路，摩托車(chē)都很難通行。
當(dāng)時(shí)，幾十公里外的南山村啟動(dòng)了一個(gè)新農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目。新規(guī)劃的土地富余，可接納外來(lái)戶。村子離大瑤鎮(zhèn)集鎮(zhèn)只有5分鐘車(chē)程，大瑤是“全國(guó)綜合實(shí)力千強(qiáng)鎮(zhèn)”，不少外村鎮(zhèn)農(nóng)民愿意遷居此地。
譬如劉亞光，他常年在大瑤鎮(zhèn)上打工做生意，算是“進(jìn)城農(nóng)民”。之前，“城”與“家”實(shí)在太遠(yuǎn)。搬到南山村后，他基本實(shí)現(xiàn)了家門(mén)口上下班。小孩上學(xué)也方便，來(lái)回十分鐘步程。之前在老桂新村，劉亞光的孩子上學(xué)，單程要走一個(gè)多小時(shí)山路。
“這個(gè)案例，往大了說(shuō)是‘土地資源的優(yōu)化配置’，往具體說(shuō)是‘解決農(nóng)民后顧之憂’?！痹跒g陽(yáng)市國(guó)土局大瑤國(guó)土所所長(zhǎng)羅其晏看來(lái)，這都得益于“宅基地跨村鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)”之功。
當(dāng)然，這種“流轉(zhuǎn)”長(zhǎng)期以來(lái)為法律所禁止。劉亞光也一直擔(dān)心，“哪天村里又把地收回去了”。
2015年3月啟動(dòng)的瀏陽(yáng)宅基地改革試點(diǎn)，給南山村的“先行先試”轉(zhuǎn)了正，也給了劉亞光一顆定心丸。2016年10月，他拿到了載明房屋土地面積的不動(dòng)產(chǎn)證。
試點(diǎn)之于劉亞光，多少有點(diǎn)“解決歷史遺留問(wèn)題”的味道。它的諸般好處，在新建的“新河小區(qū)”項(xiàng)目上有更集中的體現(xiàn)。
集中規(guī)劃“聯(lián)排別墅區(qū)”外來(lái)戶建成樣板村
南山村的“新河小區(qū)”，聚集了28戶農(nóng)民，其中26戶來(lái)自外村鎮(zhèn)。
來(lái)這邊前，外來(lái)戶們?cè)谧约捍遄永镆灿姓?。根?jù)“一戶一宅”原則，他們必須放棄原有宅基地，才能在“新河小區(qū)”置地建房。
小區(qū)地塊啟動(dòng)建設(shè)前，這里只有7棟房子，僅3棟住人。如今規(guī)劃了28戶，土地利用率極大提高。當(dāng)?shù)卣懔斯P賬，總體上節(jié)約用地面積近4000平方米。
中科院在2013年的調(diào)研顯示，全國(guó)2.7億畝宅基地中，閑置的有1.14億畝，相當(dāng)于5個(gè)北京的面積。加上超面積使用情況普遍存在，浪費(fèi)嚴(yán)重，已成為中國(guó)宅基地管理中的突出問(wèn)題。
“新河小區(qū)”案例，為解決上述難題提供了巧妙思路。這也是它成為“樣板村”、迎來(lái)絡(luò)繹不絕參觀者的原因之一。這個(gè)農(nóng)村居民點(diǎn)的建設(shè)水平，獲得了不少稱(chēng)贊。它的道路規(guī)劃齊整，小洋房陳列有序，廣場(chǎng)、涼亭點(diǎn)綴其間，好似一個(gè)城市聯(lián)排別墅區(qū)。
房屋由農(nóng)戶們自建，但道路、廣場(chǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的錢(qián)從哪里來(lái)?
瀏陽(yáng)試點(diǎn)方案中的“宅基地有償使用辦法”，很大程度上解決了這個(gè)問(wèn)題。
26戶人家對(duì)應(yīng)26塊宅基地。根據(jù)地段優(yōu)劣，這些地塊劃為三個(gè)等級(jí)，價(jià)格分別為每塊10.8萬(wàn)、11.8萬(wàn)、12.8萬(wàn)。外來(lái)戶們根據(jù)“先到先選”“價(jià)高者得”的原則擇位競(jìng)價(jià)。
26塊地，給南山村集體一次性貢獻(xiàn)了308.8萬(wàn)元的收入，基本沖抵“新河小區(qū)”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用。
此外，外來(lái)戶們每年還要交宅基地有償使用費(fèi)。一塊140平方米的地，每年約1100元左右。這又給基礎(chǔ)設(shè)施的日常維護(hù)提供了經(jīng)費(fèi)來(lái)源。
讓新住民們交錢(qián)不難。難的是，讓地塊上原住民騰退土地。不騰出地，就沒(méi)有“打破舊灶建新灶”的空間。
如何破舊灶?
宅基地有償退出，拆房退地給村集體
全國(guó)33個(gè)試點(diǎn)區(qū)，有15個(gè)進(jìn)行了宅基地改革試點(diǎn)。
華中科技大學(xué)三農(nóng)治理研究中心研究員夏柱智，系統(tǒng)梳理過(guò)各試點(diǎn)區(qū)的情況。他說(shuō)，各地的宅基地退出辦法各有特色，但歸納而言，無(wú)非“有償”和“無(wú)償”兩種。
瀏陽(yáng)也出臺(tái)了宅基地有償退出辦法?！靶潞有^(qū)”地塊上3戶原來(lái)的居民，就適用了新政。其中一戶，家中直系親屬早已進(jìn)城落戶。他們選擇了拆遷房屋，地退給村集體，拿7萬(wàn)多元補(bǔ)償后進(jìn)城。瀏陽(yáng)辦法中，城鎮(zhèn)居民通過(guò)繼承房屋方式合法取得的宅基地，可有償流轉(zhuǎn)給他人，也可以有償退還給村集體。另外兩戶，也拆房退地給村集體。按規(guī)定，他們有資格重新申請(qǐng)宅基地。兩戶人在“新河小區(qū)”內(nèi)另覓新址建房，所得補(bǔ)償，差不多夠他們完成新房主體結(jié)構(gòu)。
南山村村支書(shū)陳賢禮介紹，上述補(bǔ)償，從外來(lái)戶交的宅基地有償使用費(fèi)中開(kāi)支。
地塊上，另有4棟房屋空置多年。因?yàn)樯婕啊耙粦舳嗾?，戶主不能再翻新翻建這些舊房子。等房屋自然倒塌后，房下的地自動(dòng)退還給村集體。
但項(xiàng)目建設(shè)，不可能等房子倒了再進(jìn)行。要提前拆房，就涉及房屋補(bǔ)償。這也是各試點(diǎn)區(qū)遇到的普遍問(wèn)題。“東部沿海的試點(diǎn)地區(qū)，村集體直接給錢(qián)征收?！毕闹钦f(shuō)，“中西部的試點(diǎn)區(qū)沒(méi)這個(gè)財(cái)力，就得各顯神通尋找‘少花錢(qián)多辦事’的辦法了?！?/p>
“一戶多宅”“超占超用”，在很多農(nóng)村都很常見(jiàn)。讓他們把多占的地退出來(lái)，是一舉兩得的事情。
瀏陽(yáng)同時(shí)承擔(dān)了集體建設(shè)用地入市試點(diǎn)，被稱(chēng)為“建設(shè)權(quán)證”制度。經(jīng)政府批準(zhǔn)，開(kāi)發(fā)商可以直接和村集體合作，在集體建設(shè)用地上開(kāi)發(fā)如工業(yè)、旅游等項(xiàng)目。“建設(shè)權(quán)證”，可視為使用上述集體建設(shè)用地的憑證。“建設(shè)權(quán)證”通過(guò)復(fù)墾復(fù)綠宅基地、閑置工業(yè)用地形成。這個(gè)過(guò)程中，耕地總面積不變，沒(méi)觸碰政策底線。但開(kāi)發(fā)商有了土地可用，村集體和農(nóng)民也有了收益。
在瀏陽(yáng)，村集體組織將一畝宅基地復(fù)墾成水田，形成的建設(shè)權(quán)證能賣(mài)近10萬(wàn)元。宅基地被用于復(fù)墾的農(nóng)戶所需補(bǔ)償，從中開(kāi)支。盈余部分，經(jīng)村集體同意也可統(tǒng)籌用于村內(nèi)其它項(xiàng)目，比如新農(nóng)村建設(shè)中的房屋征收補(bǔ)償。
政策放開(kāi)會(huì)引起震動(dòng)?
“大規(guī)模的宅基地流轉(zhuǎn)并未出現(xiàn)”
有一種說(shuō)法流傳甚廣：如果國(guó)內(nèi)2億多畝宅基地可交易、抵押融資，將撬動(dòng)一個(gè)近40萬(wàn)億的市場(chǎng)。很多持此觀點(diǎn)者相信，一旦政策放開(kāi)，宅基地流轉(zhuǎn)將風(fēng)起云涌。
果真如此嗎?瀏陽(yáng)給出的經(jīng)驗(yàn)，足以讓人們冷靜下來(lái)。如今，瀏陽(yáng)除少數(shù)核心地段城中城郊村外，全市農(nóng)村都已納入試點(diǎn)。截至2017年12月22日，全市共流轉(zhuǎn)宅基地371宗。一宗宅基地背后是一個(gè)農(nóng)戶。371戶農(nóng)戶，約占瀏陽(yáng)農(nóng)業(yè)戶籍家庭的0.1%。
市場(chǎng)不如部分人想象的那般狂熱。瀏陽(yáng)國(guó)土系統(tǒng)人士，也分析了個(gè)中原因。
“有跨村鎮(zhèn)置地建房需求的，一般是住在極偏遠(yuǎn)山區(qū)的農(nóng)民。這類(lèi)人的比例并不高?？紤]到遷居的經(jīng)濟(jì)成本、進(jìn)入陌生環(huán)境的不適感，比例又會(huì)減少一部分?！鄙鲜鋈耸空f(shuō)。
此外，通常只有城鎮(zhèn)郊區(qū)村莊的土地，才值得置入。一來(lái)，這類(lèi)土地本來(lái)就稀少。二來(lái)，因?yàn)橥恋刂靛X(qián)且有溢價(jià)可能，當(dāng)?shù)卮迕裢ǔＲ膊辉敢獍淹恋亍百u(mài)掉”。
陳賢禮也贊同這個(gè)觀點(diǎn)。他所在的南山村試點(diǎn)兩年，真正把地退給村集體離開(kāi)的，僅有一戶。這個(gè)過(guò)程中，村集體還做了不少工作。
流轉(zhuǎn)的371塊宅基地中，還有相當(dāng)數(shù)量被用于復(fù)墾復(fù)綠形成“建設(shè)權(quán)證”。
“建設(shè)權(quán)證”是為集體建設(shè)用地入市配置的工具。需要復(fù)墾多少地形成多少“建設(shè)權(quán)證”，完全取決于入市集體建設(shè)用地的數(shù)量。在集體建設(shè)用地和國(guó)有建設(shè)用地尚不能真正“同地同權(quán)”等背景下，市場(chǎng)對(duì)集體土地入市的需求，不會(huì)出現(xiàn)井噴式增長(zhǎng)。
上述邏輯最終使得：為復(fù)墾形成“建設(shè)權(quán)證”而做出的宅基地退出行為，不會(huì)太多。
夏柱智對(duì)其它試點(diǎn)地區(qū)的觀察結(jié)果，也和瀏陽(yáng)經(jīng)驗(yàn)相似?！俺藰O少數(shù)沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，大規(guī)模的宅基地流轉(zhuǎn)并未出現(xiàn)?！?/p>
不過(guò)，這并不意味著改革試點(diǎn)不成功。夏柱智提醒，宅基地流轉(zhuǎn)只是改革的手段，而非目的。如國(guó)土資源部副部長(zhǎng)胡存智所說(shuō)，宅基地改革的目的是：提高土地資源配置效率，針對(duì)宅基地使用、管理方面的問(wèn)題完善制度，探索宅基地上的農(nóng)民住房的財(cái)產(chǎn)性收益路子……
