土地制度是關(guān)于土地所有、占有、支配和使用諸方面的原則、方式、手段和界限等政策、法律規(guī)范和制度的體系.廣義指包括一切土地問題的制度,是人們?cè)谝欢ǖ纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)條件下,因土地歸屬和利用問題而產(chǎn)生的所有土地關(guān)系的總稱.主要包括土地所有制度,土地使用制度,土地規(guī)劃制度,土地保護(hù)制度,土地征用制度,土地稅收制度和土地管理制度.狹義指土地所有制、土地使用制和土地管理制.有時(shí)僅指土地所有制,是土地制度中的核心問題.土地所有制在法律上的表現(xiàn)是土地所有權(quán).土地所有制是土地所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ).土地制度的基本目標(biāo)是保證土地資源的合理分配和有效使用.
改革目標(biāo)涉及城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)優(yōu)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)、城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展、城鎮(zhèn)綜合承載能力提升、土地收益對(duì)城鎮(zhèn)發(fā)展的持續(xù)支撐能力、被征地農(nóng)民充分享受城鎮(zhèn)化成果、新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展等七個(gè)方面,體現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化目標(biāo)與土地管理制度改革目標(biāo)的融合.
作為城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一的"土地"問題,思路已經(jīng)明確,政策建議"初稿"已成.
我國現(xiàn)行土地管理制度
一、根據(jù)我國《憲法》《土地管理法》及其實(shí)施條例的規(guī)定,我國土地使用制度內(nèi)容包括以下方面:
1、國家建立土地調(diào)查制度和土地統(tǒng)計(jì)制度.
2、國家實(shí)行土地用途管制制度.
3、土地的權(quán)利歸屬制度.
4、土地所有權(quán)禁止轉(zhuǎn)讓制度.
5、國家實(shí)行保護(hù)耕地的制度.
二、我國現(xiàn)行土地征用制度,存在著以下問題:
1、土地征用"公共利益"界定不明確
為滿足社會(huì)公共目的的用地需求,各國普遍設(shè)定了土地征用權(quán).為了防止土地征用權(quán)的濫用,一般規(guī)定政府只有出于"公共利益"需要,才能行使土地征用權(quán),我國也不例外.《憲法》第十條第2款規(guī)定:"國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償."《土地管理法》第二條第4款規(guī)定:"國家為公共利益的需要,可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用."雖然法律規(guī)定了征用農(nóng)村土地是實(shí)現(xiàn)公共利益的需要,但并未對(duì)可以行使土地征用權(quán)的"公共利益"的具體類型和范圍予以明確規(guī)定,為土地征用權(quán)的濫用制造了空間.
實(shí)踐中,各類建設(shè)項(xiàng)目,凡符合規(guī)劃、涉及占用集體土地、農(nóng)用土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地的,一律都可以申請(qǐng)國家行使征用權(quán)取得.被征占的農(nóng)村土地在實(shí)際使用中并不都是"公共利益",甚至"公共利益"只是其中很少的一部分.對(duì)"公共利益"界定不明確,是造成改革開放以來土地征用范圍無限度擴(kuò)張甚至頻繁出現(xiàn)"圈地運(yùn)動(dòng)"的法律根源.
3、土地征用制度程序設(shè)計(jì)不完善
我國土地管理法只規(guī)定了土地征用必須經(jīng)過國務(wù)院或省級(jí)人民政府批準(zhǔn),但對(duì)土地征用是否基于公共利益的需要沒有任何審查認(rèn)定程序,這一重要程序的欠缺成為我國農(nóng)村土地征用權(quán)經(jīng)常被濫用的重要原因.
4、操作過程缺乏土地權(quán)利人的主動(dòng)參與程序
《土地管理法實(shí)施條例》第二十五條規(guī)定,"市縣人民政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的征收土地方案,會(huì)同有關(guān)部門擬訂征地補(bǔ)償、安置方案,在被征收土地所在地的鄉(xiāng)( 鎮(zhèn)) 村予以公告,聽取被征收土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見."從"兩公告一登記"的程序來看,被征地的農(nóng)民只是被動(dòng)的參與而不是主動(dòng)地參與征地過程.征地方案、安置補(bǔ)償方案的公告,只是相當(dāng)于征地的通知,通知農(nóng)民土地被征的事實(shí),征與不征、補(bǔ)與不補(bǔ)、補(bǔ)多少,農(nóng)民并沒有發(fā)言權(quán).
5、 土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)
《物權(quán)法》確定的農(nóng)用地補(bǔ)償范圍主要包括:土地補(bǔ)償費(fèi)、勞動(dòng)力安置補(bǔ)助費(fèi)、土地附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)、社會(huì)保障費(fèi)用等,農(nóng)民的其他損失不予補(bǔ)償.土地補(bǔ)償費(fèi)為該耕地征用前3年平均年產(chǎn)值的6—10倍,安置補(bǔ)助費(fèi)為耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的4—6倍.土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征用前3年平均年產(chǎn)值的30倍.《物權(quán)法》對(duì)這個(gè)問題相對(duì)于《土地管理法》沒有太大的突破.這種按照土地原用途的年產(chǎn)值倍數(shù)來進(jìn)行補(bǔ)償?shù)姆绞?沒有體現(xiàn)土地的潛在收益和利用價(jià)值,沒有考慮土地對(duì)農(nóng)民承擔(dān)的生產(chǎn)資料和社會(huì)保障的雙重功能,更沒有體現(xiàn)土地市場(chǎng)的供需狀況,不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律,屬于低層次的不完全補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,顯然是不科學(xué)的.
