[即便是發(fā)展到當(dāng)前階段，中國(guó)仍有2.6億農(nóng)戶(hù)、6億多人生活在農(nóng)村，其中2.3億戶(hù)是承包農(nóng)戶(hù)。這可謂是國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)將長(zhǎng)期存在的狀況。]
在2019年的政府工作報(bào)告中，明確指出全面深化農(nóng)村改革。其中，尤為重要的一點(diǎn)就是，推廣農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)成果。十九大報(bào)告中也提到，深化土地市場(chǎng)改革，加快建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。
鄉(xiāng)村振興、脫貧攻堅(jiān)是當(dāng)前時(shí)代的任務(wù)，要實(shí)現(xiàn)這兩大戰(zhàn)略，離不開(kāi)農(nóng)村的土地制度改革。自2015年初全國(guó)人大授權(quán)33個(gè)縣試點(diǎn)進(jìn)行“三塊地”改革以來(lái)，農(nóng)村土改就在穩(wěn)步推進(jìn)，四年來(lái)也取得相應(yīng)成績(jī)。
在日前舉行的十三屆全國(guó)人大二次會(huì)議新聞中心記者會(huì)上，全國(guó)人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)主任委員陳錫文稱(chēng)，“三塊地”的改革試驗(yàn)“正在進(jìn)行中”，“還要等待試驗(yàn)的進(jìn)一步推進(jìn)”。待農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)正式入法之后，33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)和成果才可以在全國(guó)推廣。
2億多農(nóng)戶(hù)背后的承包地
即便是發(fā)展到當(dāng)前階段，中國(guó)仍有2.6億農(nóng)戶(hù)、6億多人生活在農(nóng)村，其中2.3億戶(hù)是承包農(nóng)戶(hù)。這可謂是國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)將長(zhǎng)期存在的狀況。黨的十九大報(bào)告明確提出要“實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶(hù)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接”。在2018年、2019年的中央一號(hào)文件中，也為此做了部署。2019年中央一號(hào)文件提到，落實(shí)扶持小農(nóng)戶(hù)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接的政策，完善“農(nóng)戶(hù)+合作社”、“農(nóng)戶(hù)+公司”利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。
2月21日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)小農(nóng)戶(hù)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接的意見(jiàn)》（下稱(chēng)《意見(jiàn)》）正式對(duì)外公布?！兑庖?jiàn)》提到，“要認(rèn)清小農(nóng)戶(hù)家庭經(jīng)營(yíng)很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)是我國(guó)農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營(yíng)形態(tài)的國(guó)情農(nóng)情”。
因此，在鼓勵(lì)發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的同時(shí)，完善針對(duì)小農(nóng)戶(hù)的扶持政策，加強(qiáng)面向小農(nóng)戶(hù)的社會(huì)化服務(wù)，把小農(nóng)戶(hù)引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展軌道。而且，“不搞一刀切，不搞強(qiáng)迫命令，保持足夠歷史耐心，確保我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程走得穩(wěn)、走得順、走得好。”
2018年12月29日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議表決通過(guò)了關(guān)于修改農(nóng)村土地承包法的決定。該法自從2003年實(shí)施以來(lái)，對(duì)穩(wěn)定農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度和農(nóng)村土地承包關(guān)系發(fā)揮了重要作用。
而在前述全國(guó)人大記者會(huì)上，陳錫文稱(chēng)，農(nóng)村土地承包法是一部關(guān)系億萬(wàn)農(nóng)民切身利益的法律。他提到，這次修改最重要的內(nèi)容是把中央過(guò)去提出的農(nóng)村土地所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)兩權(quán)分離，變成所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的三權(quán)分置。陳錫文表示，這次法律修改，有兩個(gè)問(wèn)題需要強(qiáng)調(diào)。一是穩(wěn)定土地承包關(guān)系并長(zhǎng)久不變，這在法律中得到了明確的表達(dá)。在農(nóng)村土地二輪承包到期以后繼續(xù)延長(zhǎng)30年，“給農(nóng)民吃了一顆長(zhǎng)效的‘定心丸’。”二是不能對(duì)進(jìn)城落戶(hù)的農(nóng)民設(shè)置必須退出承包經(jīng)營(yíng)權(quán)才能進(jìn)城落戶(hù)的前提，在承包期內(nèi)是不是退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)由農(nóng)民自己做主。這樣對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)更加進(jìn)退有路，特別是進(jìn)城落戶(hù)的時(shí)候，減少了自己的后顧之憂(yōu)。
值得關(guān)注的是，新修訂的農(nóng)村土地承包法“允許流轉(zhuǎn)來(lái)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，在承包戶(hù)同意以后到金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)?！?。對(duì)此的解釋稱(chēng)，這是對(duì)農(nóng)戶(hù)權(quán)益保護(hù)的一個(gè)重要內(nèi)容。然而有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，這容易加劇新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的負(fù)擔(dān)，可能會(huì)變相提高流轉(zhuǎn)成本。
對(duì)此，陳錫文稱(chēng)，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)正抓緊制定一些配套的法律法規(guī)和相關(guān)的制度。
正在進(jìn)行中的“三塊地”改革
2015年，全國(guó)人大授權(quán)33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施相關(guān)法律，進(jìn)行為期三年的“三塊地”改革。所謂“三塊地”試點(diǎn)改革，具體指農(nóng)村土地征收制度改革試點(diǎn)、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)、農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)。原定試點(diǎn)三年，于2017年底結(jié)束，后在多重因素的共同作用下，延長(zhǎng)至2019年底。其背后原因，解釋稱(chēng)“土地管理法修正案公布實(shí)施還需要一段時(shí)間，試點(diǎn)政策也存在需要通過(guò)進(jìn)一步深化試點(diǎn)解決的問(wèn)題，還要與法律修改穩(wěn)妥銜接，因此有必要延長(zhǎng)法律調(diào)整實(shí)施期限”。
中國(guó)人民大學(xué)教授劉守英在接受第一財(cái)經(jīng)專(zhuān)訪時(shí)表示，這次土地制度改革，很重要的一點(diǎn)意義在于探討構(gòu)建一套以土地轉(zhuǎn)用、非農(nóng)使用、財(cái)產(chǎn)權(quán)利為核心，以農(nóng)民為主體的農(nóng)村土地權(quán)利體系。從目前的改革成果來(lái)看，宅基地更能體現(xiàn)這一特征，就在于宅基地制度改革，并不簡(jiǎn)單地是一個(gè)怎么初次分配的問(wèn)題，看起來(lái)是一個(gè)入市問(wèn)題，其背后實(shí)際上是一個(gè)如何構(gòu)建宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)利體系的問(wèn)題。在他看來(lái)，土改是有必要的，而且也是有意義的。“鄉(xiāng)村被壓抑的需求，在有了制度改革之后，得以釋放，一些新業(yè)態(tài)就會(huì)自動(dòng)冒出來(lái)。這不是一個(gè)簡(jiǎn)單的用地指標(biāo)增加的問(wèn)題，而是鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)活化、發(fā)展空間增加的過(guò)程?！?/p>
農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心副研究員劉俊杰調(diào)研發(fā)現(xiàn)，經(jīng)過(guò)四年的改革探索，對(duì)標(biāo)改革目標(biāo)，各項(xiàng)改革任務(wù)基本得到了形式上的完成。比如，在農(nóng)村土地征收制度改革試點(diǎn)中，試點(diǎn)地區(qū)在縮小征地范圍、規(guī)范土地征收程序、完善合理規(guī)范多元保障機(jī)制、建立土地增值收益分配機(jī)制方面，進(jìn)行了系統(tǒng)的政策設(shè)計(jì)并付諸實(shí)踐檢驗(yàn)。
在農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)中，試點(diǎn)地區(qū)按照“同權(quán)同價(jià)、流轉(zhuǎn)順暢、收益共享”的目標(biāo)要求，圍繞“入市主體、入市范圍和途徑、服務(wù)監(jiān)管和增值收益分配”四個(gè)核心問(wèn)題，積極穩(wěn)妥推進(jìn)改革，交易比較活躍，初步形成了比較完整的工作制度和政策體系，社會(huì)接受程度較高。
至于宅基地制度改革，在三項(xiàng)試點(diǎn)中涉及權(quán)利主體最多、歷史遺留問(wèn)題最為突出、利益關(guān)系最為復(fù)雜。各試點(diǎn)地區(qū)通過(guò)精心組織、大膽嘗試，在宅基地依法取得、有償使用、自愿有償退出、用益物權(quán)實(shí)現(xiàn)、民主管理等方面取得了積極進(jìn)展。
與此同時(shí)，試點(diǎn)地區(qū)還做了關(guān)于農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)，構(gòu)建了產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易、產(chǎn)權(quán)價(jià)值評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)防控等融資各環(huán)節(jié)的制度體系，有效解決了農(nóng)村金融服務(wù)“最后一公里”。
全國(guó)人大代表、清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任蔡繼明在今年的建議中提到，土地制度改革的核心是推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)和集體建設(shè)用地入市，這樣一方面可以通過(guò)降低地價(jià)和房?jī)r(jià)從而降低農(nóng)民工進(jìn)城落戶(hù)的門(mén)檻，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程；另一方面可逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。
新業(yè)態(tài)遭遇農(nóng)村土地制度束縛
推進(jìn)“三塊地”的改革其中很重要的原因就在于，城鄉(xiāng)二元要素市場(chǎng)無(wú)法滿(mǎn)足鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對(duì)土地的需求。
在當(dāng)前國(guó)家政策的大力推動(dòng)下，城鄉(xiāng)資源開(kāi)始雙向流動(dòng)，適應(yīng)城鄉(xiāng)居民需要的休閑旅游、餐飲民宿等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)開(kāi)始在農(nóng)村涌現(xiàn)。
全國(guó)政協(xié)委員、河南綠色中原現(xiàn)代農(nóng)業(yè)集團(tuán)有限公司董事長(zhǎng)宋豐強(qiáng)對(duì)第一財(cái)經(jīng)表示，這些農(nóng)村新近涌現(xiàn)的新業(yè)態(tài)對(duì)于深入推動(dòng)我國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型升級(jí)、一二三產(chǎn)業(yè)融合都具有十分重要的意義。然而，這些新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)卻遭遇到農(nóng)村土地制度的束縛。
宋豐強(qiáng)在今年《關(guān)于建議國(guó)家頂層設(shè)計(jì)加快出臺(tái)單列休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展綜合用地》的提案中提到，在現(xiàn)行農(nóng)村建設(shè)用地管理制度框架內(nèi)，沒(méi)有從制度或政策上安排把鄉(xiāng)村旅游建設(shè)用地作為一種獨(dú)立的農(nóng)村建設(shè)用地類(lèi)型，從而嚴(yán)重影響了我國(guó)休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游的可持續(xù)健康快速發(fā)展。他認(rèn)為，目前，建設(shè)用地指標(biāo)問(wèn)題已成為制約休閑觀光和鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目發(fā)展的主要瓶頸。
除此以外，出于更高環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)要求和更高等級(jí)的生物安全防控要求，畜禽養(yǎng)殖環(huán)保設(shè)施和疫病防控用地緊張，也成為制約現(xiàn)代養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展的重要瓶頸。這也有賴(lài)于當(dāng)前農(nóng)村土改進(jìn)行政策層面的探索。
全國(guó)人大代表秦英林也對(duì)第一財(cái)經(jīng)表示，國(guó)家應(yīng)該綜合考慮不同畜種、不同規(guī)模、不同區(qū)域畜禽規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)的特點(diǎn)，全面、清晰地界定生產(chǎn)設(shè)施用地、附屬設(shè)施用地的范圍和定義，將畜禽規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)相應(yīng)建設(shè)的有機(jī)肥生產(chǎn)區(qū)、病死畜禽無(wú)害化處理中心、區(qū)域洗消中心等環(huán)保和防疫設(shè)施用地明確納入設(shè)施農(nóng)用地管理，放寬附屬設(shè)施用地面積限制。
針對(duì)鄉(xiāng)村新業(yè)態(tài)對(duì)于建設(shè)用地的需求，宋豐強(qiáng)建議，政府要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，盡快出臺(tái)支持休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展綜合用地政策，可通過(guò)政府認(rèn)證審批的項(xiàng)目單列安排休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游建設(shè)用地指標(biāo)，用于建設(shè)休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目配套生產(chǎn)用房、管理用房和配套服務(wù)設(shè)施，從根本上解決休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展中建設(shè)綜合用地指標(biāo)的瓶頸。
