中國過去40年的高速經(jīng)濟增長從來源上分解，主要受益于跨地區(qū)、跨行業(yè)和跨所有制的生產(chǎn)要素再配置。近年來，隨著中國經(jīng)濟總量的迅速擴大，以生產(chǎn)要素再配置為驅(qū)動的增長趨于衰減。只有通過要素配置的進一步市場化改革方可釋放中國經(jīng)濟的增長空間。
2018年開始，北京大學(xué)光華管理學(xué)院“光華思想力”課題組承接了國家發(fā)改委關(guān)于“十四五”規(guī)劃的一個研究課題《完善要素市場化配置的實施路徑和重大舉措》。在課題研究中，我們探討了傳統(tǒng)生產(chǎn)要素——勞動力、土地、資金、技術(shù)，也分析了大數(shù)據(jù)作為一種全新的重要生產(chǎn)要素的意義和價值，并給出了深化這五大要素市場化配置的政策舉措和實施路徑。
生產(chǎn)要素優(yōu)化配置的潛力遠未耗竭
中國過去40年的高速增長，勞動力、資金等要素從農(nóng)業(yè)到工業(yè)，從農(nóng)村到城市，從國有部門向非國有部門等一系列的轉(zhuǎn)移，幾乎都是從相對低效率的部分，轉(zhuǎn)向高效率的部分，對應(yīng)著生產(chǎn)率的顯著提高。這對中國高速增長起到了極為重要的作用。
但在此過程中，也有證據(jù)表明生產(chǎn)要素再配置效應(yīng)在衰減，這是中國經(jīng)濟從高速增長轉(zhuǎn)入中高速增長的基本背景。有兩方面的表現(xiàn)：投資拉動GDP的效應(yīng)不斷下降，即對應(yīng)著邊際資本產(chǎn)出比不斷上升 ；近年來在GDP總量增長中全要素生產(chǎn)率的貢獻在逐漸下降。
那么，生產(chǎn)要素跨部門、跨地區(qū)、跨所有制的再配置效應(yīng)衰減，是否意味著生產(chǎn)要素優(yōu)化配置的潛力已經(jīng)接近耗竭了呢？
從中國經(jīng)濟現(xiàn)有的結(jié)構(gòu)性特征看，要素再配置的增長空間還是很大的。比如說中國目前的城市化尚不足60％，而以中國現(xiàn)在的人均GDP水平，國際上有著相似經(jīng)濟發(fā)展水平的國家城市化率在70％以上，意味著我們城鎮(zhèn)化還至少有十幾個百分點的增長。
另外一方面，農(nóng)村擁有中國27％的勞動力卻只貢獻了不足8％的GDP，顯然還有進一步挖掘的空間。既然結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型還存在這么大的空間，但是為什么這些年會出現(xiàn)如此明顯的衰減呢？我們認(rèn)為原因在于一系列制度障礙導(dǎo)致生產(chǎn)要素市場存在許多扭曲和錯配，嚴(yán)重阻礙了生產(chǎn)率的提高；要素配置的進一步市場化亟待推進和完善。
因此 ，為中國經(jīng)濟尋找新的增長動力，應(yīng)當(dāng)從要素的市場化配置怎么進一步完善八手。
應(yīng)對勞動力短缺問題
中國未來勞動力要素面臨的主要挑戰(zhàn)是勞動力數(shù)量減少問題。過去40年，中國生育率的下降相當(dāng)于西方國家近一個世紀(jì)的變化幅度。在此形勢下，中國人口的年齡結(jié)構(gòu)發(fā)生了系統(tǒng)性的變化，老齡化的速度快于很多人的預(yù)期。目前我們國家16歲-65歲的勞動力人口是10億左右，基本上已經(jīng)達到了歷史頂峰；按照目前的數(shù)據(jù)推算，到2050年時這個數(shù)字會降低到7.6億左右，降幅高達25％。勞動力數(shù)量的減少，對于經(jīng)濟增長、儲蓄率和投資率以及社會養(yǎng)老體系都會產(chǎn)生重大的挑戰(zhàn)。
應(yīng)對老齡化所帶來的勞動力短缺問題，國際通行的方案是延長退休年齡，或者增加勞動力的人力資本。這兩個方案我們當(dāng)然要推動，但對于中國這樣一個處于轉(zhuǎn)型中的經(jīng)濟體，深化要素市場的改革，利用市場機制實現(xiàn)勞動力在城鄉(xiāng)間、地區(qū)間以及產(chǎn)業(yè)間更有效的配置，充分發(fā)揮現(xiàn)有勞動力的潛力，則有可能帶來更大的效率改進空間。我們在報告中主要探討的相關(guān)政策方向包括以下幾點。
第一，深化戶籍制度改革，解決外來勞動力公共服務(wù)覆蓋率低的問題。采用“居住證”、“積分落戶”等多種靈活的政策手段作為戶籍制度的補充和替代，使戶籍成為一個居民注冊登記制度，解除公共服務(wù)與狹義“戶口”的捆綁，充分保障各類勞動者共享城市發(fā)展紅利。
第二，解決勞動力在跨地區(qū)流動時社會保障可攜帶的問題。這需要推動養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險等社會保障制度的跨地區(qū)轉(zhuǎn)移接續(xù)改革，通過進一步提升統(tǒng)籌層次減少勞動者跨地域遷移時面臨的轉(zhuǎn)移成本。中央的轉(zhuǎn)移支付應(yīng)該采取“錢隨人走”的原則，突出常住人口這個標(biāo)準(zhǔn)，并設(shè)計實行與之相匹配的財政公共支出和分擔(dān)機制，切實有效降低勞動力要素跨地區(qū)流動的摩擦障礙。
第三，鼓勵地方政府因地制宜、結(jié)合自身發(fā)展定位與規(guī)劃布局，為不同類型的勞動者設(shè)立“量身定做”的激勵條件，實現(xiàn)“精準(zhǔn)引才”；同時積極采用市場手段吸引和獎勵農(nóng)村所需的各類實用人才，實現(xiàn)勞動力在城鄉(xiāng)間的“雙向流動”，避免農(nóng)村地區(qū)和農(nóng)業(yè)部門出現(xiàn)人才“空心化”現(xiàn)象。
值得注意的是，從保障勞動力要素市場健康發(fā)展、充分實現(xiàn)勞動力要素有效配置的角度看，勞動力要素的流動性并非越大越好。過于頻繁的勞動力流動會增加搜尋與匹配過程中的交易成本，反而可能降低勞動力要素的配置效率，不利于企業(yè)與勞動者兩方的利益實現(xiàn)。報告中所討論的具體舉措其目的皆在于破除不必要的制度壁壘，保障勞動力要素在地區(qū)、行業(yè)和人才層次間的合理配置，同時盡量避免跨地區(qū)勞動力市場的惡性競爭和過于頻繁的流動。
找準(zhǔn)城鄉(xiāng)二元土地制度的癥結(jié)
土地市場是一個更復(fù)雜的話題。中國目前推行的是城鄉(xiāng)二元分隔的土地制度，城市土地歸國有，農(nóng)村土地歸集體所有。任何農(nóng)村土地要改變用途，從農(nóng)用地變成非農(nóng)用地，必須通過國家征用才能轉(zhuǎn)變。城鄉(xiāng)二元土地制度對用途管制極其嚴(yán)格，限制了農(nóng)地流轉(zhuǎn)和直接入市，也導(dǎo)致征地過度、補償標(biāo)準(zhǔn)低、城市土地緊缺與閑置浪費并存等問題，這是現(xiàn)在的癥結(jié)所在。
最新大家熱議的《土地管理法》修正草案對原有的土地管理制度做出了一些重大改進，比如縮小征地范圍、規(guī)范征收程序、采用“區(qū)片綜合地價”確定土地補償費和安置費，城市規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途的農(nóng)村集體建設(shè)用地可以直接入市，宅基地自愿有償退出等等。
但這些改變與社會各界對土地管理制度改革的預(yù)期仍有差距。比如這次修正草案沒有明確涉及遠郊區(qū)的農(nóng)村經(jīng)營性集體建設(shè)用地如何入市，沒有涉及規(guī)劃中住宅用途的集體建設(shè)用地的直接入市，也沒有涉及工業(yè)用地與商業(yè)用地的轉(zhuǎn)換問題、農(nóng)村宅基地的有效利用問題。
在農(nóng)村集體經(jīng)營性用地上，從百分比看，在農(nóng)村土地占比很小。有人統(tǒng)計過，發(fā)達地區(qū)經(jīng)營型集體建設(shè)用地占10％，不發(fā)達地區(qū)只有5％。所以，這一部分即使全部放開，能撬動的潛在土地資源仍然較小，農(nóng)民受益面不大。目前受益較多的是城市周邊的農(nóng)民，遠郊和更遠區(qū)域的農(nóng)民基本排除在外。真正能為農(nóng)民增收帶來巨大收益的，其實是他們的宅基地。修正草案中提及可以有償騰退宅基地，但是目前來看補償是非常有限的。我們在西安、成都等地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民宅基地多占、閑置浪費的情況比較突出。現(xiàn)行的政策限制了這些土地的有效利用。
我們在調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)巨大的城市土地存量問題。原本已經(jīng)征為工業(yè)用地，但這些用地大量閑置或者產(chǎn)出非常低下，如何才能盤活變成商用或住宅用地呢？城市每年新增建設(shè)用地大約有30％是工業(yè)用地，這些年累積下來是一個巨大的存量。按照現(xiàn)行政策，工業(yè)用地要轉(zhuǎn)變用途必須經(jīng)政府原價收購。在土地價格快速上漲的情況下，工業(yè)用地的持有人顯然不愿意按原價出讓。盤活工業(yè)用地的癥結(jié)在于我國還沒有法律和政策來規(guī)定土地增值部分如何在政府與土地原持有人之間進行合理分配。
基于這些分析，我們認(rèn)為下一步應(yīng)在《土地管理法》修正案的基礎(chǔ)上再進一步完善。第一，總結(jié)一些改革地區(qū)的經(jīng)驗，進一步完善增減掛鉤、占補平衡政策，逐步建立全國性建設(shè)用地指標(biāo)交易市場，讓遠郊區(qū)和貧困地區(qū)農(nóng)民受益于城市發(fā)展的土地增益；第二，探索農(nóng)村宅基地共享機制，形式多樣盤活閑置農(nóng)宅，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入；第三，通過規(guī)范增值收益共享機制，促進工業(yè)用地與商住地的轉(zhuǎn)換，解決工業(yè)用地退出難和變更難的問題；建立工業(yè)用地使用的績效考核制度。
利用現(xiàn)代科技手段化解融資難
關(guān)于資金要素，目前在我國的核心問題是：直接融資比重過低，股市缺乏健全的進入和退出機制，股市價格風(fēng)險能力有限，民營企業(yè)和中小企業(yè)融資難、地方債務(wù)問題嚴(yán)重等等。
怎么改善？我們給出的解決思路是：
首先，調(diào)整監(jiān)管結(jié)構(gòu)，統(tǒng)一監(jiān)管規(guī)則和評級標(biāo)準(zhǔn)，破解債券市場監(jiān)管分隔和套利問題；發(fā)展高收益?zhèn)?xì)分市場，完善違約債券處置流程，打破剛性兌付。
其次，健全股市進入和退出機制，努力調(diào)整投資者結(jié)構(gòu)，發(fā)揮機構(gòu)投資者的作用，同步推行注冊制和退市制度建設(shè)。
再者，對中小企業(yè)融資難的一個解決辦法是，提升中小企業(yè)正規(guī)化、數(shù)字化水平，輔助銀行識別風(fēng)險、合理定價，鼓勵銀行向企業(yè)提供綜合服務(wù)，減低金融市場信息成本。中小企業(yè)從成立開始就朝著正規(guī)化和數(shù)字化的方向努力。目前金融科技開發(fā)的財務(wù)管理軟件技術(shù)水平高，企業(yè)成立之初使用這類的財務(wù)管理軟件，以此積累完善的財務(wù)收支記錄。當(dāng)需要申請貸款的時候只需向金融機構(gòu)提供完整的收支記錄，便于后者對企業(yè)信用進行評估，對貸款利率實現(xiàn)合理定價，減少金融機構(gòu)和貸款企業(yè)的信息不對稱，這是未來可以發(fā)展的方向。
此外，利用區(qū)塊鏈技術(shù)建立中小企業(yè)的征信體系，豐富企業(yè)融資擔(dān)保物。
建立科研成果產(chǎn)權(quán)和利益分享機制
技術(shù)要素市場目前面臨的主要問題是專利等技術(shù)要素量大不優(yōu)，科研成果產(chǎn)權(quán)界定模糊，科技成果轉(zhuǎn)化缺乏清晰的利益分享機制和有效的配套服務(wù)體系，導(dǎo)致成果轉(zhuǎn)化率低。
美國的科技創(chuàng)新一直領(lǐng)先全球，從美國的經(jīng)驗看，最關(guān)鍵的是對于科技成果的產(chǎn)權(quán)界定和成果轉(zhuǎn)化有著完善的法律保障。尤其是上世紀(jì)80年代初對大學(xué)和科研機構(gòu)的成果產(chǎn)權(quán)及其商業(yè)轉(zhuǎn)化有一個重大法律調(diào)整，在根本上解決研發(fā)人員、大學(xué)研究機構(gòu)與專利推廣機構(gòu)之間的利益分配問題。
某個商業(yè)推廣機構(gòu)如果有能力把束之高閣的科研成果轉(zhuǎn)化為有市場收益的產(chǎn)品也可以參與分紅。清晰的產(chǎn)權(quán)界定和合理的利益分配機制充分調(diào)動了三者的積極性。這個經(jīng)驗非常值得中國借鑒。中國想從創(chuàng)新大國轉(zhuǎn)為創(chuàng)新強國，沒有一套清晰的知識產(chǎn)權(quán)制度作為基礎(chǔ)是很難實現(xiàn)的。
針對技術(shù)要素方面的問題，我們提出的解決思路是，清晰界定科研成果產(chǎn)權(quán)和利益分享機制，激發(fā)科研人員積極性，完善“政產(chǎn)學(xué)研”體制，建立技術(shù)成果轉(zhuǎn)化和交易的配套體系。
第一，在保證專利發(fā)明人不低于30％收益的基礎(chǔ)上，確立發(fā)明人、所屬單位及專利代理人之間的收益分配機制。
第二，通過立法完善科技成果轉(zhuǎn)化的評估與檢測，比如要求國家實驗室將一定比例的預(yù)算用于技術(shù)轉(zhuǎn)化，并對轉(zhuǎn)化成果進行績效評估。發(fā)明權(quán)歸發(fā)明人所有，并建立一套評估和考核機制，凡是國家基金的科研成果進行轉(zhuǎn)化，都要進行評估，申請經(jīng)費中有一部分資金就明確作為轉(zhuǎn)化資金，這會帶動科研成果的商業(yè)化。
第三，改變目前政府直接資助項目的單一形式，要求科研機構(gòu)必須與企業(yè)合作才能申請政府基金資助，促進產(chǎn)學(xué)研的有效合作與成果市場化，并將散見于各個法律文本的條款整合為針對“政產(chǎn)學(xué)研”合作的專門性法律。美國和日本都有專門針對產(chǎn)學(xué)研或政產(chǎn)學(xué)研的研發(fā)體系的法律規(guī)定，中國在此方面還比較缺乏。
第四，建立全國性技術(shù)交易和信息平臺，實現(xiàn)技術(shù)供求雙方的精準(zhǔn)匹配，克服目前高校及科研機構(gòu)研發(fā)人員相對企業(yè)所處的劣勢地位。
解決數(shù)據(jù)要素的兩大矛盾點
數(shù)據(jù)要素作為一種新的生產(chǎn)要素近年來引起很多人的關(guān)注。大數(shù)據(jù)和人工智能的飛速發(fā)展最終也涉及到基礎(chǔ)層面的數(shù)據(jù)問題。如何讓數(shù)據(jù)成為一種重要的資產(chǎn)進入市場交易是下一步我們將要面臨的重大問題。但是數(shù)據(jù)資產(chǎn)化和市場化主要面臨兩個問題：
第一，如何平衡隱私保護與企業(yè)對精確數(shù)據(jù)的強烈需求之間的矛盾；第二，如何保障數(shù)據(jù)交易的有效競爭，避免企業(yè)基于數(shù)據(jù)優(yōu)勢的壟斷。
針對第一個問題，我們建議可以鼓勵基于數(shù)據(jù)模糊化和問答模式的市場交易。目前常用的隱藏ID和數(shù)據(jù)加總的做法無法達到理想的目的，而只有通過計算無法反向推演的數(shù)據(jù)“指數(shù)”和借鑒消費信貸采用的問答模式才能有助于此問題的解決。這里所謂的數(shù)據(jù)模糊化是指數(shù)據(jù)生成從原始數(shù)據(jù)開始，但是生成之后的數(shù)據(jù)指數(shù)不可逆推回去。這如同每個人在電商平臺的信用分?jǐn)?shù)，我們只獲得加總的信用分?jǐn)?shù)，但不知道每筆交易的信用結(jié)果。
所謂的問答模式，其運行就像個人向消費金融公司貸款提供個人信息，金融公司可以與公安、電信、電商的數(shù)據(jù)庫連接，通過問答模式核實個人信息的真?zhèn)?。這只涉及到核心問題的回答，并不涉及到具體的信息，對個人隱私起到了保護作用，對企業(yè)而言也得到了想要的信息。
換言之，通過數(shù)據(jù)模糊化和問答模式既保護了個人隱私又讓企業(yè)可以有效使用數(shù)據(jù)。
第二個是建立數(shù)據(jù)資產(chǎn)的交易所。模糊化模式所產(chǎn)生的數(shù)據(jù)指數(shù)可以成為交易對象，但是這里交易的只是數(shù)據(jù)指數(shù)的使用權(quán)，數(shù)據(jù)購買方拿到數(shù)據(jù)之后只能自己使用，不能轉(zhuǎn)售給第三方。如果允許轉(zhuǎn)售，這個數(shù)據(jù)交易秩序就會陷入混亂。
在這個過程中需要對指數(shù)數(shù)據(jù)的計算進行監(jiān)管，防止數(shù)據(jù)的底層運算違規(guī)操作，通過透明化的數(shù)據(jù)計算鼓勵企業(yè)之間的良性競爭。簡言之，數(shù)據(jù)作為新要素在未來互聯(lián)網(wǎng)和人工智能當(dāng)中扮演重要角色，國家層面需要建立一些基礎(chǔ)性的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、交易和監(jiān)管制度。
總而言之，中國要素市場化還有很多改革紅利，但容易改的都改了，剩下的都是難啃的硬骨頭。只有依靠中國長期以來積累的漸進改革經(jīng)驗，明確改革目標(biāo)，然后分階段、分步驟逐漸深化改革，漸進逼近目標(biāo)，中國經(jīng)濟才能取得真正的高質(zhì)量增長。
（作者周黎安為北京大學(xué)光華管理學(xué)院副院長、應(yīng)用經(jīng)濟學(xué)教授，王輝為北京大學(xué)光華管理學(xué)院應(yīng)用經(jīng)濟學(xué)副教授，唐遙為北京大學(xué)光華管理學(xué)院應(yīng)用經(jīng)濟學(xué)副教授；《財經(jīng)》雜志）
