摘要：2015年以來，國(guó)務(wù)院將閑置土地處置作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下穩(wěn)增長(zhǎng)的重要措施，通過大督查、嚴(yán)問責(zé)，有力地推進(jìn)了處置工作在全國(guó)的落實(shí)。寧夏雖然是一個(gè)較小的省級(jí)行政區(qū)，其在全國(guó)節(jié)約集約用地專項(xiàng)督察中發(fā)現(xiàn)的閑置土地面積卻在31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）中位列第九，且一開始處置進(jìn)展緩慢。
2015年以來，國(guó)務(wù)院將閑置
土地處置作為
經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下穩(wěn)增長(zhǎng)的重要措施，通過大督查、嚴(yán)問責(zé)，有力地推進(jìn)了處置工作在全國(guó)的落實(shí)。寧夏雖然是一個(gè)較小的省級(jí)行政區(qū)，其在全國(guó)節(jié)約集約用地專項(xiàng)督察中發(fā)現(xiàn)的閑置
土地面積卻在31個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）中位列第九，且一開始處置進(jìn)展緩慢。這引起了國(guó)務(wù)院和國(guó)土資源部的高度關(guān)注。后經(jīng)多次嚴(yán)格督導(dǎo)，寧夏按照以用為先的原則推進(jìn)這項(xiàng)工作，發(fā)現(xiàn)的
閑置土地處置到位率上升至98%，同時(shí)建立健全了相關(guān)長(zhǎng)效機(jī)制。
2016年1月6日，寧夏是國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上受通報(bào)表?yè)P(yáng)的4個(gè)省級(jí)行政區(qū)之一。個(gè)中情由，值得深入分析和思考。
“硬骨頭”多，主動(dòng)性不夠，導(dǎo)致處置初期進(jìn)展緩慢
在節(jié)約集約用地專項(xiàng)督察中，寧夏共發(fā)現(xiàn)閑置土地141宗、1577.87公頃。其中，因企業(yè)原因形成的有71宗、1125.42公頃，占71.3%；因政府原因形成的70宗、452.45公頃，占比28.7%。閑置時(shí)間達(dá)兩年以上的有122宗、1483.07公頃，占比94%。商業(yè)或住宅、工業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用地132宗、1546.8公頃，占比98%。
按照國(guó)務(wù)院要求，國(guó)家土地督察西安局在2015年5月向?qū)幭幕刈遄灾螀^(qū)政府印發(fā)了督察整改意見書，自治區(qū)政府也在6月召開了閑置土地處置動(dòng)員部署會(huì)，制定下發(fā)了整改方案，但由于諸多原因處置進(jìn)展十分緩慢。
部分市、縣（區(qū)）政府對(duì)企業(yè)原因造成的閑置時(shí)間較長(zhǎng)、面積較大、責(zé)任較難厘清的一些“硬骨頭”，在處置工作中存在畏難情緒，不敢碰硬。如自治區(qū)閑置土地面積大于66.67公頃（1000畝）的有5宗，總面積597.13公頃，占全區(qū)閑置土地總面積的比例高達(dá)37.8%。
對(duì)一些地方千方百計(jì)招商引進(jìn)的大型企業(yè)或重點(diǎn)項(xiàng)目，處置主動(dòng)性不高。如寧東能源化工基地的寶塔綜合項(xiàng)目區(qū)東區(qū)儲(chǔ)運(yùn)中心項(xiàng)目占地高達(dá)280.68公頃，占自治區(qū)整個(gè)閑置土地總面積的17.8%。
此外，一些市、縣（區(qū)）政府責(zé)任心不強(qiáng)，調(diào)查落實(shí)不力，對(duì)閑置土地的情況不清、問題不準(zhǔn)、數(shù)據(jù)不實(shí)，在原因定性、處置方法和責(zé)任追究等方面政策把握不準(zhǔn)等，造成閑置土地未能真正處置到位。
上述多重因素作用下，截至2015年8月底，全區(qū)閑置土地處置到位率僅有16%，9月底也只有31%，且處置不力，面臨被國(guó)務(wù)院直接問責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)。
除涉法涉訴宗地外全部處置到位，有力促進(jìn)穩(wěn)增長(zhǎng)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)
面對(duì)如此嚴(yán)峻形勢(shì)，自治區(qū)各級(jí)黨委、政府變壓力為動(dòng)力，鐵腕推進(jìn)閑置土地的整改處置。
省級(jí)黨委、政府充分發(fā)揮主體責(zé)任。2015年9月30日，自治區(qū)黨委書記李建華明確提出整改要求；自治區(qū)政府分管副主席主持召開2次推進(jìn)會(huì)，通報(bào)全區(qū)閑置土地整改處置情況，明確提出限期完成閑置土地整改處置的要求；召開約談會(huì)2次，對(duì)5個(gè)地級(jí)市、6個(gè)縣（市）政府主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行了約談，并責(zé)成有關(guān)方面對(duì)4個(gè)市縣相關(guān)部門主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行了責(zé)任追究。
組成聯(lián)合督查組實(shí)地督導(dǎo)。自治區(qū)政府督查室、監(jiān)察廳和國(guó)土資源廳組成4個(gè)聯(lián)合督查組，先后5次赴各市縣進(jìn)行了實(shí)地督查，跟蹤處置進(jìn)展，使核查成為常態(tài)。督查組深入各市、縣（區(qū)）宣講閑置土地核查問責(zé)要求和處置相關(guān)政策，明確指出整改處置必須橫下心來，敢于碰硬、敢于擔(dān)當(dāng)、不折不扣處理到位，并要求區(qū)別不同原因、不同類型的問題，采取不同措施進(jìn)行整改。西安督察局也先后4次深入閑置土地重點(diǎn)地區(qū)開展實(shí)地督導(dǎo)，要求嚴(yán)格處置到位、全面加快處置進(jìn)度。通過連續(xù)不斷的督查和督導(dǎo)，有力地促進(jìn)了閑置土地的整改處置，全區(qū)處置到位率迅速由8月底的16%上升到11月底的98%。
建立定期通報(bào)制度。自治區(qū)政府對(duì)閑置土地處置實(shí)行半月統(tǒng)計(jì)、通報(bào)和日?qǐng)?bào)制度，及時(shí)通報(bào)處置進(jìn)展情況，并指出存在的問題，對(duì)處置不力的市、縣提出明確的整改要求。國(guó)土資源廳對(duì)7個(gè)市、縣的11宗、785.7公頃閑置土地典型案例和13宗、557.1921公頃重點(diǎn)督查案例進(jìn)行掛牌督辦，同時(shí)抽調(diào)4名廳級(jí)領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)包片督促各市、縣（區(qū)）加快閑置土地整改處置。
多措并舉研究解決疑難問題。自治區(qū)及重點(diǎn)地區(qū)黨委、政府多次向國(guó)務(wù)院辦公廳及國(guó)土資源部等國(guó)家有關(guān)部委匯報(bào)工作中存在的困難和問題，與涉及的法院、銀行等部門及時(shí)協(xié)調(diào)溝通，尋求解決問題的對(duì)策。國(guó)土資源廳堅(jiān)持每天以“日?qǐng)?bào)表”形式向自治區(qū)政府督查室報(bào)告處置進(jìn)展，并及時(shí)以書面形式向西安督察局報(bào)告全區(qū)閑置土地處置進(jìn)展、存在的問題及整改措施，確保全區(qū)閑置土地依法依規(guī)按標(biāo)準(zhǔn)處置到位。
截至2015年底，寧夏除涉法涉訴宗地外，其余閑置土地全部處置到位，處置到位率達(dá)到98%，且動(dòng)工開發(fā)面積占68%，拉動(dòng)投資70億元，有力地促進(jìn)了穩(wěn)增長(zhǎng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，自治區(qū)黨委、政府還聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)節(jié)約集約用地管理的若干意見》，并由國(guó)土資源廳出臺(tái)了6個(gè)配套文件，共制定19項(xiàng)政策措施，全面加強(qiáng)了長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)，提升了節(jié)約集約用地的思想認(rèn)識(shí)和管理水平。
在經(jīng)濟(jì)下行的背景下，制止和預(yù)防土地閑置尤為重要
西安督察局按照“一評(píng)價(jià)、兩分析、做預(yù)測(cè)”的思路，幫助地方算清土地“經(jīng)濟(jì)賬”，初步測(cè)算出寧夏1577.87公頃閑置土地，相當(dāng)于自治區(qū)2014年新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)的24%；其取得的直接成本高達(dá)20.5億元，相當(dāng)于自治區(qū)2014年地方公共財(cái)政收入的6%；按照自治區(qū)工業(yè)園區(qū)建設(shè)用地畝均投資強(qiáng)度2286.86萬(wàn)元/公頃計(jì)算，自治區(qū)閑置土地所支撐的GDP高達(dá)360億元，為自治區(qū)2014年GDP的13%。
由此可見，土地閑置既占用了大量規(guī)劃用地計(jì)劃指標(biāo)，又占用了大量政府資金，而且其中相當(dāng)數(shù)量的融資資金還要承擔(dān)高額的融資成本，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下滑的形勢(shì)下，處置閑置土地刻不容緩，制止和預(yù)防土地閑置的發(fā)生也尤為重要。
形成土地閑置的原因是多方面的。除《閑置土地處置辦法》明確規(guī)定的政府原因和企業(yè)原因外，還有國(guó)家政策和管理體制等方面的原因?，F(xiàn)行“重批供、輕監(jiān)管”的管理模式下，對(duì)土地開發(fā)利用的后續(xù)管理，仍缺乏嚴(yán)格有效的管理措施和手段，建設(shè)用地批而未供、閑置和低效利用現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；僅依靠國(guó)土資源管理部門一家，很難達(dá)到處置目的，必須建立地方政府、財(cái)政、住建、規(guī)劃等多個(gè)部門發(fā)揮合力的閑置土地查處機(jī)制；企業(yè)土地持有成本低，不積極配合處置，涉地稅賦主要集中在土地取得和轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)，持有環(huán)節(jié)僅有城鎮(zhèn)土地使用稅，且稅賦水平很低。
在加大對(duì)已有的閑置土地的處置力度外，更應(yīng)預(yù)防出現(xiàn)新的閑置土地。為切實(shí)解決和防止類似問題的產(chǎn)生，建議進(jìn)一步建立健全相關(guān)制度：
增加節(jié)地在政績(jī)考核中的權(quán)重。將節(jié)約集約用地情況納入對(duì)地方政府目標(biāo)責(zé)任制考核，對(duì)批而未供面積超過上年度新增建設(shè)用地總量及閑置土地超過上年供地量的地方政府，核減下年度新增建設(shè)用地指標(biāo)并實(shí)施責(zé)任追究。
增加土地持有成本，限制企業(yè)圈地套錢。嚴(yán)格限制工業(yè)用地規(guī)模和用途調(diào)整，改進(jìn)以土地進(jìn)行抵押融資的有關(guān)規(guī)定。同時(shí)，積極推進(jìn)“以地控稅、以稅節(jié)地”模式，對(duì)企業(yè)項(xiàng)目總用地和閑置土地采取不同的稅收政策，提升企業(yè)土地持有成本，特別是閑置土地的持有成本，巧用經(jīng)濟(jì)杠桿推動(dòng)企業(yè)主動(dòng)節(jié)地退地。
提升相關(guān)規(guī)章的法律地位，嚴(yán)格責(zé)任追究。建議將《閑置土地處置辦法》等上升為法規(guī)或法律，全面提升節(jié)約集約用地規(guī)章制度的法律地位，同時(shí)對(duì)監(jiān)管不力甚至亂作為的政府及相關(guān)部門實(shí)行嚴(yán)肅問責(zé)，形成嚴(yán)格依法依規(guī)節(jié)約集約管地用地的良好氛圍。
進(jìn)一步鼓勵(lì)地方利用批而未供和閑置土地。一些地方因用地需求不足，在新增建設(shè)用地指標(biāo)可能出現(xiàn)結(jié)余的情況下，減少了閑置土地的盤活利用，主要顧慮的是當(dāng)年新增建設(shè)用地指標(biāo)執(zhí)行不到位后，國(guó)家會(huì)核減下一年度的新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)。因此，在核定下一年度的新增建設(shè)用地指標(biāo)時(shí)，應(yīng)統(tǒng)籌考慮各地年度閑置土地利用情況和年度新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)執(zhí)行情況兩個(gè)方面，完善政策，鼓勵(lì)地方對(duì)閑置土地多途徑、多方式利用。
