感言
筆者前段時(shí)間去農(nóng)村做土地調(diào)研，看到大片閑置拋荒的土地，第一反應(yīng)是“好壯觀”，但馬上就感到“好可惜”。一望無際的田野成為一望無邊的荒地，怎能無感觸？農(nóng)村閑置土地的治理不僅僅是國(guó)家的事情，更是我們每個(gè)人應(yīng)該去關(guān)注和做的公益行動(dòng)，是利國(guó)利民利后代子孫的大事。因此筆者有感而成文，以喚起各方關(guān)注與行動(dòng)。
導(dǎo)語(yǔ)
1978年，中國(guó)實(shí)行改革開放，我們用30幾年的時(shí)間取得舉世矚目的成就，一躍成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。然而，快速的經(jīng)濟(jì)騰飛也必然會(huì)產(chǎn)生諸多矛盾與問題，農(nóng)村與城市差距逐漸加大，成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要障礙，也成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的最大不穩(wěn)定因素。2020年，全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，就需要針對(duì)農(nóng)村這塊“短板”進(jìn)行全面改革。而在改革的過程中出現(xiàn)的農(nóng)村大量土地閑置現(xiàn)象成為當(dāng)前新形勢(shì)下農(nóng)村工作中的新問題，這既是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，也是一個(gè)社會(huì)問題，不僅影響糧食生產(chǎn)安全，而且影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，影響農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和建成小康社會(huì)的發(fā)展進(jìn)程。本文將從農(nóng)村土地閑置的現(xiàn)狀、原因以及危機(jī)，引出政府與市場(chǎng)在農(nóng)村土地閑置治理過程中兩個(gè)維度的主輔互補(bǔ)處置模式，以期探討出切實(shí)可行的解決之道。
一、國(guó)內(nèi)農(nóng)村土地閑置的現(xiàn)狀分析
1. 農(nóng)村閑置土地的界定
所謂閑置土地，是指長(zhǎng)期空閑擱置而未得到充分利用的土地。從經(jīng)濟(jì)的角度講，即商品或資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值沒有在交易中實(shí)現(xiàn)。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是已空閑擱置了一定時(shí)間；二是附著物沒有實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。本文將的閑置土地是以農(nóng)村耕地、宅基地閑置為主的農(nóng)業(yè)和非農(nóng)建設(shè)閑置的土地，存在于農(nóng)村生產(chǎn)生活的未利用或未充分利用的土地。
2. 農(nóng)村土地閑置的現(xiàn)狀
中國(guó)目前約14億人口，全國(guó)耕地面積18億余畝。能夠讓這么龐大的人口國(guó)家發(fā)展到現(xiàn)在的良好局面，著實(shí)是了不起的事情。但不可否認(rèn)的是，人地矛盾是逐年加劇，因此國(guó)家必須“嚴(yán)守18億畝耕地紅線”這也是推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革的底線。筆者也曾嘗試通過各種渠道去了解農(nóng)村閑置土地的相關(guān)數(shù)據(jù)，但很可惜。官方公布的最近的閑置土地?cái)?shù)據(jù)也是在12年前，而這期間城市與農(nóng)村的發(fā)展都發(fā)生了翻天覆地的變化。不過我們還是可以從各方面的數(shù)據(jù)來間接的了解閑置土地問題的突出性。比如：2014年全國(guó)農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告顯示：2014年全國(guó)農(nóng)民工總量達(dá)到2.74億，隨遷的義務(wù)教育階段子女超過1400萬(wàn)；中國(guó)農(nóng)村金融發(fā)展報(bào)告2014公布數(shù)據(jù)顯示，與2011年相比，2013年土地閑置家庭占比與土地閑置面積占全國(guó)總面積的比重分別上升1.5%。據(jù)測(cè)算，今后20年，全國(guó)每年約有1200多萬(wàn)農(nóng)村人口要轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)地區(qū)；截至2013年，我國(guó)約有2000萬(wàn)公頃的耕地受到了重金屬污染，約占耕地總面積的1/6；全國(guó)有25%的農(nóng)村家庭閑置了農(nóng)用地，既未耕種也未出租，而處于完全閑置的狀態(tài)； 2014年土地利用現(xiàn)狀遙感調(diào)查顯示，內(nèi)蒙古整個(gè)區(qū)耕地及未利用土地面積分別占全區(qū)總面積的8.18%和27.12%。這些數(shù)據(jù)僅僅是農(nóng)用地，非農(nóng)建設(shè)用地、農(nóng)村大量的空置宅基地、城市里的建設(shè)用地、集體建設(shè)用地等等都未曾落實(shí)相關(guān)數(shù)據(jù)。但我們還是可以從中感覺到農(nóng)村閑置土地的龐大體量，如不加以解決，即使守住了18億畝耕地紅線，也會(huì)直接影響到全面建成小康社會(huì)的總體目標(biāo)達(dá)成。
二、農(nóng)村土地閑置產(chǎn)生的根本原因
1. 傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度
傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的耕種模式仍是處于小農(nóng)狀態(tài)，各家分散經(jīng)營(yíng)，未能形成規(guī)模效應(yīng)，投入的成本高，產(chǎn)出的效益低，很大程度上影響了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。而農(nóng)民要適應(yīng)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，就需要盡量去增加收入，進(jìn)城務(wù)工就成為廣大農(nóng)村中青年農(nóng)民增加收入和發(fā)家致富的主要途徑。大量的農(nóng)民工涌入城市，導(dǎo)致農(nóng)村所需的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動(dòng)力嚴(yán)重匱乏，出現(xiàn)“用工荒”、“空心村”現(xiàn)象的出現(xiàn)。這時(shí)候留守農(nóng)村的老人和婦女不得不成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主力軍，但生產(chǎn)力與勞動(dòng)力的嚴(yán)重不匹配，大片的農(nóng)村土地也不得不閑置。
2. 制度不健全
目前，國(guó)家法律法規(guī)在農(nóng)村土地閑置方面還處于空白階段，正確認(rèn)定農(nóng)村閑置土地，是政府土地管理部門作出農(nóng)村閑置土地處置和再利用的合法性基礎(chǔ)?，F(xiàn)有的《閑置土地管理辦法》只是針對(duì)城市閑置建設(shè)用地，并沒有涉及到農(nóng)村閑置土地的相關(guān)內(nèi)容。對(duì)于農(nóng)村閑置土地，沒有相應(yīng)的法規(guī)和辦法，沒有統(tǒng)一和權(quán)威的界定、分類，缺乏農(nóng)村閑置土地處理的具體措施，那勢(shì)必會(huì)影響到農(nóng)村閑置土地的有效利用和流轉(zhuǎn)。此外，我國(guó)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實(shí)施后的鄉(xiāng)村規(guī)劃?rùn)?quán)并未由集體或其成員依法真正得以行使，反而成為行政權(quán)力介入鄉(xiāng)村土地管制的合法工具 。有調(diào)查報(bào)告顯示，耕地的利用和保護(hù)狀況并不樂觀，耕地很多被以各種用途轉(zhuǎn)化為非農(nóng)用地，如在耕地上建房、建墳、建窯等亂占土地的現(xiàn)象，以及在耕地上采石、挖砂、采礦等現(xiàn)象在不少地區(qū)存在且較為嚴(yán)重 。 由于對(duì)土地利用結(jié)構(gòu)不合理導(dǎo)致的農(nóng)村土地閑置也是屢見不鮮。
3. 大“地主”經(jīng)營(yíng)失當(dāng)、思維偏離
近年來國(guó)家相繼出臺(tái)多部政策法規(guī)引導(dǎo)鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，大力促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，取得了相當(dāng)大的成效。由此也引發(fā)民間資本和本地農(nóng)民紛紛承包土地成為“大地主”，這對(duì)于農(nóng)村土地閑置問題得到了一定程度上的緩解，并推進(jìn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。但并非所有“大地主”就能在規(guī)模化經(jīng)營(yíng)中獲得收益，基于他們經(jīng)營(yíng)方式、管理模式、資源渠道、資金實(shí)力、技術(shù)、當(dāng)?shù)丨h(huán)境等方面的差距，還是有一定數(shù)量的農(nóng)場(chǎng)主經(jīng)營(yíng)不善導(dǎo)致承包的土地閑置下來，而在很長(zhǎng)一段時(shí)間不能被在此利用和流轉(zhuǎn)。有農(nóng)場(chǎng)主表示“并非我們?cè)敢鈱⑼恋亻e置，實(shí)在是有心無力”。筆者在調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)另外一種現(xiàn)象：還有一部分有資本實(shí)力的個(gè)人，因?yàn)橛写罅康拈e置資金，在沒有明確的規(guī)劃，甚至沒有想好要做些什么農(nóng)業(yè)項(xiàng)目時(shí)就大量承包土地，其后也并沒有任何土地利用行為導(dǎo)致土地的閑置。還有一些“大地主”前期有意愿從事規(guī)?；r(nóng)業(yè)生產(chǎn)，國(guó)家也因?yàn)楣膭?lì)政策給予多方面的支持和財(cái)政補(bǔ)貼，但“補(bǔ)貼后效應(yīng)”漸漸的讓這些人迷失。農(nóng)業(yè)本身投入與產(chǎn)出的時(shí)間成本較長(zhǎng)，沒有補(bǔ)貼的時(shí)間短、資金補(bǔ)給快。所以在補(bǔ)貼到位后就疏于對(duì)本身農(nóng)業(yè)項(xiàng)目持續(xù)投入，轉(zhuǎn)而投身新的項(xiàng)目中，從而導(dǎo)致了土地的閑置。
4. 教改、防險(xiǎn)避災(zāi)等政策性因素導(dǎo)致土地閑置
據(jù)四川遂寧農(nóng)村閑置土地利用情況的調(diào)查報(bào)告顯示：實(shí)施教育改革，村小學(xué)撤并，學(xué)生集中到鄉(xiāng)鎮(zhèn)就學(xué)，以前設(shè)立在各行政村的村小學(xué)因沒有生源而關(guān)閉，從而形成學(xué)校用地閑置。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，截止2012年，遂寧市蓬溪縣村小學(xué)閑置面積占農(nóng)村閑置土地總面積的比例達(dá)到了79.9%，成為其農(nóng)村閑置土地的主要類型。而農(nóng)村村民支持國(guó)家建設(shè)、避險(xiǎn)防災(zāi)等原因?qū)嵤┑脑郝湔w遷建（搬遷），也使原院落宅基地形成閑置，占總閑置土地面積的18.8%。
5. “離鄉(xiāng)不離土” 土地保障性心理依賴
根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示：2014年中國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到54.77%。從1978年的17.92%到2014年平均每年以1%的速度增長(zhǎng)。隨之而來的是大量農(nóng)民進(jìn)城謀生計(jì)，大部分人選擇了長(zhǎng)期或者永久定居城市。但閑置在老家的土地和房屋等農(nóng)村資產(chǎn)卻并沒有因此而放手，盡管房屋破敗，田地荒蕪。他們普遍認(rèn)為農(nóng)村的宅基地和土地是自己私有的，不愿意隨便放棄。此外，農(nóng)民對(duì)于土地的心理依賴程度并沒有因?yàn)榈匠鞘泻缶徒档投嗌?，他們始終把農(nóng)村土地作為“退路”，作為后備保障。正因?yàn)檫@樣的心理依賴導(dǎo)致大量的農(nóng)村土地和房屋閑置。
三、農(nóng)村土地閑置帶來的危機(jī)
1. 對(duì)土地本身的危害
農(nóng)村土地的長(zhǎng)期閑置會(huì)導(dǎo)致土壤本身結(jié)構(gòu)遭到破壞從而導(dǎo)致肥力下降，抵御自然環(huán)境侵害的能力變差，逐漸使土地的生產(chǎn)功能衰退和損失。直接后果就是再次進(jìn)行土地耕種后的農(nóng)作物產(chǎn)量很低。
2. 農(nóng)民收益減少，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)受阻
農(nóng)村土地是農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收益的輻射周邊的土地效益降低，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來隱患，極大的阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。
3. 影響社會(huì)穩(wěn)定
農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是農(nóng)民基本生活的重要活動(dòng)，但土地閑置了，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也就停止。糧食生產(chǎn)受到很大的挑戰(zhàn)，導(dǎo)致整個(gè)農(nóng)村發(fā)展呈現(xiàn)畸形，間接加重了農(nóng)民的壓力。人去村空，讓基層工作難以開展，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難度增加，嚴(yán)重影響社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。
四、目前各地主導(dǎo)的處理方式
針對(duì)土地閑置的問題，從國(guó)家到地方，因地制宜，出臺(tái)多項(xiàng)制度及相關(guān)措施，有效的緩解了土地閑置問題。土地閑置，必須以國(guó)家為主導(dǎo)，如果沒有國(guó)家在制度、行政等方面的約束與引導(dǎo)，僅憑市場(chǎng)和個(gè)體根本不可能做到。各地主導(dǎo)的處理方式基本是圍繞制度、制止、監(jiān)管、問責(zé)、流轉(zhuǎn)、改建等方式進(jìn)行。
國(guó)家層面，《中華人民共和國(guó)土地管理法》 第三十七條規(guī)定：禁止任何單位和個(gè)人閑置、荒蕪耕地。如果在規(guī)定期限內(nèi)未有所為，要么罰款，要么收回。地方層面也相繼出臺(tái)多項(xiàng)制度來“管”、“導(dǎo)”結(jié)合，建立長(zhǎng)效機(jī)制，立足長(zhǎng)期監(jiān)管，研究制定具有可操作性的閑置土地處置方案：一方面嚴(yán)厲打擊各類土地違法違規(guī)行為；一方面解決歷史遺留問題。同時(shí)，加大土地監(jiān)管力度及責(zé)任追究力度；對(duì)違法行為力爭(zhēng)做到早發(fā)現(xiàn)、早制止、早查處，將違法行為遏制在萌芽狀態(tài)，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組非法批地或放手不管的責(zé)任人要依法追究責(zé)任。對(duì)于已經(jīng)存在的農(nóng)村閑置土地采取流轉(zhuǎn)和改建等方式進(jìn)行合理的處置。比如：通過國(guó)家遍布的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)對(duì)農(nóng)村閑置土地進(jìn)行合理的流轉(zhuǎn)，盡快將土地的價(jià)值發(fā)揮出來；河北省明確提出撤并后的農(nóng)村義務(wù)教育閑置土地和校舍優(yōu)先用于改建幼兒園，推進(jìn)農(nóng)村學(xué)前教育的健康發(fā)展等。
五、市場(chǎng)輔助的解決路徑
解決農(nóng)村土地閑置問題，政府層面作為主導(dǎo)，以制度和行政命令為手段，能夠很好的從上到下貫徹和執(zhí)行，讓土地閑置得以最有效的控制。但農(nóng)村土地閑置問題也錯(cuò)綜復(fù)雜，牽扯諸多利益，加之由于農(nóng)村本身的基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、信息閉塞，因此，控制問題擴(kuò)大化后的遺留問題處理就顯得力度不足。而市場(chǎng)主體的介入，作為一種輔助，無疑是加快了農(nóng)村閑置土地問題的解決進(jìn)程。2015年1月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)健康發(fā)展的意見》明確，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)是政府主導(dǎo)、服務(wù)“三農(nóng)”的非盈利性機(jī)構(gòu)，可以是事業(yè)法人，也可以是企業(yè)法人，設(shè)立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)要由當(dāng)?shù)卣畬徟?。也就是說將閑置土地進(jìn)行有效的流轉(zhuǎn)，要以政府為主導(dǎo)，成立的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)性質(zhì)兩重，不過以政府為主導(dǎo)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)始終因?yàn)槠浞菭I(yíng)利性質(zhì)存在一定的缺陷。因此筆者認(rèn)為，處置農(nóng)村土地閑置問題應(yīng)從政府層面與市場(chǎng)主體兩個(gè)維度進(jìn)行合力，共同治理。而根據(jù)目前兩大市場(chǎng)主體聚土網(wǎng)、土流網(wǎng)所發(fā)揮的效力來看，在農(nóng)村土地閑置處置方面確實(shí)起到了合力的效果。
六、期許與愿景
讓農(nóng)村土地不再閑置，是促進(jìn)農(nóng)民增收、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)；是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必備條件；是實(shí)現(xiàn)國(guó)家糧食安全、社會(huì)穩(wěn)定的重要突破點(diǎn)。只有加強(qiáng)政府政策指導(dǎo)、切實(shí)貫徹到執(zhí)行層面，配合市場(chǎng)主體介入，有效發(fā)揮雙方主輔互補(bǔ)的效力，才能對(duì)農(nóng)村土地閑置問題做到突破性治理。筆者有與聚土網(wǎng)類似的愿景與期望：讓土地不再閑置，因?yàn)槲覍?duì)這片土地愛的深沉。
來源：財(cái)經(jīng)網(wǎng)
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