1 ? 林木林地權(quán)屬爭(zhēng)議處理辦法全文

　　第一章 總則

　　第一條 為了公正、及時(shí)地處理林木、林地權(quán)屬爭(zhēng)議，維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，保障社會(huì)安定團(tuán)結(jié)，促進(jìn)林業(yè)發(fā)展，根據(jù)《中華人民共和國(guó)森林法》和國(guó)家有關(guān)規(guī)定，制定本辦法。

　　第二條 本辦法所稱林木、林地權(quán)屬爭(zhēng)議，是指因森林、林木所有權(quán)或者使用權(quán)的歸屬而產(chǎn)生的爭(zhēng)議。

　　處理森林、林木、林地的所有權(quán)或者使用權(quán)爭(zhēng)議（以下簡(jiǎn)稱林權(quán)爭(zhēng)議），必須遵守本辦法。

　　第三條 處理林權(quán)爭(zhēng)議，應(yīng)當(dāng)尊重歷史和現(xiàn)實(shí)情況，遵循有利于安定團(tuán)結(jié)，有利于保護(hù)、培育和合理利用森林資源，有利于群眾的生產(chǎn)生活的原則。

　　第四條 林權(quán)爭(zhēng)議由各級(jí)人民政府依法作出處理決定。

　　林業(yè)部、地方各級(jí)人民政府林業(yè)行政主管部門或者人民政府設(shè)立的林權(quán)爭(zhēng)議處理機(jī)構(gòu)（以下統(tǒng)稱林權(quán)爭(zhēng)議處理機(jī)構(gòu)）按照管理權(quán)限分別負(fù)責(zé)辦理林權(quán)爭(zhēng)議處理的具體工作。

　　第五條 林權(quán)爭(zhēng)議發(fā)生后，當(dāng)事人所在地林權(quán)爭(zhēng)議處理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時(shí)向所在地人民政府報(bào)告，并采取有效措施防止事態(tài)擴(kuò)大。

　　在林權(quán)爭(zhēng)議解決以前，任何單位和個(gè)人不得采伐有爭(zhēng)議的林木，不得在有爭(zhēng)議的林地上從事基本建設(shè)或者其他生產(chǎn)活動(dòng)。

　　第二章 處理依據(jù)

　　第六條 縣級(jí)以上人民政府或者國(guó)務(wù)院授權(quán)林業(yè)部依法頒發(fā)的森林、林木、林地的所有權(quán)或者使用權(quán)證書（以下簡(jiǎn)稱林權(quán)證），是處理林權(quán)爭(zhēng)議的依據(jù)。

　　第七條 尚未取得林權(quán)證的，下列證據(jù)作為處理林權(quán)爭(zhēng)議的依據(jù)：

　?。ㄒ唬┩恋馗母飼r(shí)期，人民政府依法頒發(fā)的土地證；

　?。ǘ┩恋馗母飼r(shí)期，《中華人民共和國(guó)土地改革法》規(guī)定不發(fā)證的林木、林地的土地清冊(cè)；

　?。ㄈ┊?dāng)事人之間依法達(dá)成的林權(quán)爭(zhēng)議處理協(xié)議、贈(zèng)送憑證及附圖；

　　（四）人民政府作出的林權(quán)爭(zhēng)議處理決定；

　?。ㄎ澹?duì)同一起林權(quán)爭(zhēng)議有數(shù)次處理協(xié)議或者決定的，以上一級(jí)人民政府作出的最終決定或者所在地人民政府作出的最后一次決定為依據(jù)；

　?。┤嗣穹ㄔ鹤鞒龅牟枚?、判決。

　　第八條 土地改革后至林權(quán)爭(zhēng)議發(fā)生時(shí)，下列證據(jù)可以作為處理林權(quán)爭(zhēng)議的參考依據(jù)：

　　（一）國(guó)有林業(yè)企業(yè)事業(yè)單位設(shè)立時(shí)，該單位的總體設(shè)計(jì)書所確定的經(jīng)營(yíng)管理范圍及附圖；

　?。ǘ┩恋馗母?、合作化時(shí)期有關(guān)林木、林地權(quán)屬的其他憑證；

　?。ㄈ┠軌驕?zhǔn)確反映林木、林地經(jīng)營(yíng)管理狀況的有關(guān)憑證；

　?。ㄋ模┮勒辗?、法規(guī)和有關(guān)政策規(guī)定，能夠確定林木、林地權(quán)屬的其他憑證。

　　第九條 土地改革前有關(guān)林木、林地權(quán)屬的憑證，不得作為處理林權(quán)爭(zhēng)議的依據(jù)或者參考依據(jù)。

　　第十條 處理林權(quán)爭(zhēng)議時(shí)，林木、林地權(quán)屬憑證記載的四至清楚的，應(yīng)當(dāng)以四至為準(zhǔn)；四至不清楚的，應(yīng)當(dāng)協(xié)商解決；經(jīng)協(xié)商不能解決的，由當(dāng)事人共同的人民政府確定其權(quán)屬。

　　第十一條 當(dāng)事人對(duì)同一起林權(quán)爭(zhēng)議都能夠出具合法憑證的，應(yīng)當(dāng)協(xié)商解決；經(jīng)協(xié)商不能解決的，由當(dāng)事人共同的人民政府按照雙方各半的原則，并結(jié)合實(shí)際情況確定其權(quán)屬。

　　第十二條 土地改革后營(yíng)造的林木，按照“誰造林、誰管護(hù)、權(quán)屬歸誰所有”的原則確定其權(quán)屬，但明知林地權(quán)屬有爭(zhēng)議而搶造的林木或者法律、法規(guī)另有規(guī)定的除外。

　　第三章 處理程序

　　第十三條 林權(quán)爭(zhēng)議發(fā)生后，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)主動(dòng)、互諒、互讓地協(xié)商解決。經(jīng)協(xié)商依法達(dá)成協(xié)議的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在協(xié)議書及附圖上簽字或者蓋章，并報(bào)所在地林權(quán)爭(zhēng)議處理機(jī)構(gòu)備案；經(jīng)協(xié)商不能達(dá)成協(xié)議的，按照本辦法規(guī)定向林權(quán)爭(zhēng)議處理機(jī)構(gòu)申請(qǐng)?zhí)幚怼?br />
　　第十四條 林權(quán)爭(zhēng)議由當(dāng)事人共同的林權(quán)爭(zhēng)議處理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)辦理具體處理工作。

　　第十五條 申請(qǐng)?zhí)幚砹謾?quán)爭(zhēng)議的，申請(qǐng)人應(yīng)當(dāng)向林權(quán)爭(zhēng)議處理機(jī)構(gòu)提交《林木林地權(quán)屬爭(zhēng)議處理申請(qǐng)書》。

　　《林木林地權(quán)屬爭(zhēng)議處理申請(qǐng)書》應(yīng)當(dāng)包括以下內(nèi)容：

　?。ㄒ唬┊?dāng)事人的姓名、地址及其法定代表人的姓名、職務(wù)；

　?。ǘ?zhēng)議的現(xiàn)狀，包括爭(zhēng)議面積、林木蓄積，爭(zhēng)議地所在的行政區(qū)域位置、四至和附圖；

　　（三）爭(zhēng)議的事由，包括發(fā)生爭(zhēng)議的時(shí)間、原因；

　　（四）當(dāng)事人的協(xié)商意見。

　　《林木林地權(quán)屬爭(zhēng)議處理申請(qǐng)書》由省、自治區(qū)、直轄市人民政府林權(quán)爭(zhēng)議處理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一印制。

　　第十六條 林權(quán)爭(zhēng)議處理機(jī)構(gòu)在接到《林木林地權(quán)屬爭(zhēng)議處理申請(qǐng)書》后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)組織辦理。

　　第十七條 當(dāng)事人對(duì)自己的主張應(yīng)當(dāng)出具證據(jù)。當(dāng)事人不能出具證據(jù)的，不影響林權(quán)爭(zhēng)議處理機(jī)構(gòu)依據(jù)有關(guān)證據(jù)認(rèn)定爭(zhēng)議事實(shí)。

　　第十八條 林權(quán)爭(zhēng)議經(jīng)林權(quán)爭(zhēng)議處理機(jī)構(gòu)調(diào)解達(dá)成協(xié)議的，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在協(xié)議書上簽名或者蓋章，并由調(diào)解人員署名，加蓋林權(quán)爭(zhēng)議處理機(jī)構(gòu)印章，報(bào)同級(jí)人民政府或者林業(yè)行政主管部門備案。

　　第十九條 林權(quán)爭(zhēng)議經(jīng)林權(quán)爭(zhēng)議處理機(jī)構(gòu)調(diào)解未達(dá)成協(xié)議的，林權(quán)爭(zhēng)議處理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)制作處理意見書，報(bào)同級(jí)人民政府作出決定。

　　處理意見書應(yīng)當(dāng)寫明下列內(nèi)容：

　?。ㄒ唬┊?dāng)事人的姓名、地址及其法定代表人的姓名、職務(wù)；

　?。ǘ?zhēng)議的事由、各方的主張及出具的證據(jù)；

　　（三）林權(quán)爭(zhēng)議處理機(jī)構(gòu)認(rèn)定的事實(shí)、理由和適用的法律、法規(guī)及政策規(guī)定；

　?。ㄋ模┨幚硪庖?。

　　第二十條 當(dāng)事人之間達(dá)成的林權(quán)爭(zhēng)議處理協(xié)議或者人民政府作出的林權(quán)爭(zhēng)議處理決定，凡涉及國(guó)有林業(yè)企業(yè)、事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)范圍變更的，應(yīng)當(dāng)事先征得原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)同意。

　　第二十一條 當(dāng)事人之間達(dá)成的林權(quán)爭(zhēng)議處理協(xié)議，自當(dāng)事人簽字之日起生效；人民政府作出的林權(quán)爭(zhēng)議處理決定，自送達(dá)之日起生效。

　　第二十二條 當(dāng)事人對(duì)人民政府作出的林權(quán)爭(zhēng)議處理決定不服的，可以依法提出申訴或者向人民法院提起訴訟。

　　第四章 獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰

　　第二十三條 在林權(quán)爭(zhēng)議處理工作中做出突出貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人，由縣級(jí)以上人民政府林業(yè)行政主管部門給予獎(jiǎng)勵(lì)。

　　第二十四條 偽造、變?cè)臁⑼扛谋巨k法規(guī)定的林木、林地權(quán)屬憑證的，由林權(quán)爭(zhēng)議處理機(jī)構(gòu)收繳其偽造、變?cè)臁⑼扛牡牧帜?、林地?quán)屬憑證，并可視情節(jié)輕重處以1000元以下罰款。

　　第二十五條 違反本辦法規(guī)定，在林權(quán)爭(zhēng)議解決以前，擅自采伐有爭(zhēng)議的林木或者在有爭(zhēng)議的林地上從事基本建設(shè)及其他生產(chǎn)活動(dòng)的，由縣級(jí)以上人民政府林業(yè)行政主管部門依照《森林法》等法律法規(guī)給予行政處罰。

　　第二十六條 在處理林權(quán)爭(zhēng)議過程中，林權(quán)爭(zhēng)議處理機(jī)構(gòu)工作人員玩忽職守、徇私舞弊的，由其所在單位或者有關(guān)機(jī)關(guān)依法給予行政處分。

　　第五章 附則

　　第二十七條 本辦法由林業(yè)部負(fù)責(zé)解釋。

　　第二十八條 本辦法自發(fā)布之日起施行。

　　2 ? 《廣東省林木林地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)解處理?xiàng)l例》解讀

　　《廣東省林木林地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)解處理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》已于2016年1月21日由省人大常務(wù)委員會(huì)第二十三次會(huì)議表決通過，并于5月1日起施行。本人就《條例》出臺(tái)的背景、主要內(nèi)容及特色亮點(diǎn)進(jìn)行初步的學(xué)習(xí)解讀。

　　一、《條例》出臺(tái)的背景

　?。ㄒ唬╊I(lǐng)導(dǎo)重視、親自維護(hù)群眾合法權(quán)益。2014年8月28日《法制日?qǐng)?bào)》報(bào)道，湛江市一些市縣政府在處理集體土地、林地糾紛時(shí)，居然以“雙方均無權(quán)屬證明”為由，違法將集體性質(zhì)的土地、林地收歸國(guó)有，近年來引發(fā)多起糾紛。省委《值班要情專報(bào)》第225期對(duì)此轉(zhuǎn)載。省委主要領(lǐng)導(dǎo)作出“要及時(shí)研究，依法依規(guī)，提出指導(dǎo)意見”的批示精神，建議省林業(yè)廳、國(guó)土資源廳歸納梳理全省不同山林土地糾紛的類型，并由省林業(yè)廳牽頭，聯(lián)合起草《全省土地山林糾紛調(diào)解處理適用法律規(guī)范》，由省府辦公廳印發(fā)全省，分類指導(dǎo)各地準(zhǔn)確適用法律規(guī)章。省人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)果斷行動(dòng)，突出問題導(dǎo)向，經(jīng)常委會(huì)主任會(huì)議決定，《條例》補(bǔ)充列入了2015年年的立法計(jì)劃，明確由省人大主導(dǎo)條例草案的起草工作，安排由常委會(huì)法工委牽頭組織實(shí)施。《條例》的起草，省人大黃龍?jiān)浦魅斡H自部署并多次作出重要指示，時(shí)任省人大肖志恒副主任帶隊(duì)調(diào)研、多次提出起草重點(diǎn)，保證了工作的順利進(jìn)行，省林業(yè)廳領(lǐng)導(dǎo)親自主持調(diào)處部門《條例》研討會(huì)，出席、列席條例起草評(píng)估會(huì)等，對(duì)有些條款作出具體修改意見的批示。

　?。ǘ┈F(xiàn)行調(diào)處規(guī)章不規(guī)范，不適應(yīng)新常態(tài)對(duì)調(diào)處工作的需求。

　　一是原《廣東省森林林木林地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)解處理辦法》滯后于形勢(shì)的需要。目前，已實(shí)施了八年的省政府規(guī)章《調(diào)解處理辦法》局限性顯而易見，該《辦法》存在沒有規(guī)定政府處理期限，對(duì)政府確權(quán)行為的責(zé)權(quán)利、對(duì)當(dāng)事人爭(zhēng)山搶林的法律責(zé)任規(guī)定得比較模糊等問題，造成許多糾紛久調(diào)不決、成為歷史積案，矛盾不可調(diào)和，引發(fā)不少的群體性事件。

　　二是貫徹落實(shí)十八屆四中全會(huì)提出的行政執(zhí)法體制改革的需要。2015年省委貫徹落實(shí) 《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》的意見中，也明確指出：“加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法。依法保障公民權(quán)利，加快完善體現(xiàn)權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平的法規(guī)制度，完善公民權(quán)利救濟(jì)渠道和方式，實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利保障法治化”。尤其強(qiáng)調(diào)落實(shí)以公平為核心原則的產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度，加強(qiáng)對(duì)各種所有制經(jīng)濟(jì)組織和自然人財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，進(jìn)一步完善土地管理等方面的法規(guī)規(guī)建設(shè)。山林權(quán)屬糾紛的處理屬行政確權(quán)的范疇，是政府的一項(xiàng)具體行政行為。在實(shí)踐中各地調(diào)處部門普遍反映，按照“法無授權(quán)不可為”的法律原則，必須對(duì)省政府規(guī)章《廣東省森林林木林地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)解處理辦法》予以修訂，并獨(dú)立升格為地方性法規(guī)，才能更好地依法執(zhí)法，提高執(zhí)法的權(quán)威性。通過明確制定具體執(zhí)法細(xì)則、裁量標(biāo)準(zhǔn)和操作流程，完善行政執(zhí)法程序，強(qiáng)化程序約束，全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制，切實(shí)做到步驟清楚、要求具體、期限明確、程序公正。

　　三是部門規(guī)章存在適用范圍不清問題。對(duì)山林土地權(quán)屬糾紛確權(quán)案件，有部分市、縣相關(guān)裁決機(jī)關(guān)認(rèn)為，只有土地、林地權(quán)屬證書才能“依法證明爭(zhēng)議土地屬于農(nóng)民集體所有”。但實(shí)例中部分規(guī)章又存在依照《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》、《廣東省林地林權(quán)登記換發(fā)證工作補(bǔ)充規(guī)定》等。事實(shí)上，在處理山從山林權(quán)屬爭(zhēng)議時(shí)，根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定，應(yīng)當(dāng)依照林業(yè)行政管理法律、法規(guī)，而不能依照國(guó)土行政管理法律、法規(guī)。如混淆使用，屬定性不準(zhǔn)，適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤。因此，出臺(tái)《條例》，才有利于在調(diào)處實(shí)踐和參與訴訟實(shí)踐中，不易造成處理林地糾紛適用了處理土地糾紛的相關(guān)法規(guī)的矛盾，有利于在行政訴訟中獲得“適用法律正確”的裁定，有利于當(dāng)事人息訴罷訪，實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了人和。

　　四是林木林地權(quán)屬變遷的復(fù)雜性需要有健全法規(guī)來規(guī)范保障。從山林土地權(quán)屬確權(quán)的歷史看，新中國(guó)成立以來，我省山林土地權(quán)屬歷經(jīng)了土地改革時(shí)期、合作化時(shí)期、人民公社化時(shí)期、六十年代初的“四固定”時(shí)期、八十年代初的林業(yè)“三定”時(shí)期等多次變革調(diào)整，在分分合合中，存在大量山林土地歷次改革均沒有確權(quán)發(fā)證，已確權(quán)發(fā)證的又大量存在界址不清、權(quán)屬不明、權(quán)屬憑證缺失等問題，長(zhǎng)期以來積存了大量的山林土地糾紛。若沒有健全完善而且具有強(qiáng)制 約束的法規(guī)保障，就會(huì)導(dǎo)致對(duì)法律法規(guī)的理解和運(yùn)用有偏差，群眾的合法權(quán)益就可能受到侵害。

　?。ㄈ﹪?yán)格立法程序，科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)起草《條例》。

　　一是成立起草小組、制定工作方案。6月3日，成立了由省人大農(nóng)委、常委會(huì)法工委、省法制辦、省林業(yè)廳負(fù)責(zé)人和有關(guān)人員組成的條例草案起草小組，研究制定工作方案并報(bào)告常委會(huì)分管領(lǐng)導(dǎo)，全面啟動(dòng)起草工作。

　　二是密集調(diào)研、廣泛征求意見建議?！稐l例》起草小組通過省內(nèi)外的實(shí)地調(diào)研、召開林權(quán)爭(zhēng)議案件審判法官專題等10多場(chǎng)座談會(huì)，理清立法思路，突出重點(diǎn)，在現(xiàn)行的政府規(guī)章《森林林木林地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)解處理辦法》的基礎(chǔ)上，經(jīng)過反復(fù)研究、修改不下10次，形成了條例草案征求意見稿。廣泛全面征求意見建議。多次向省編辦、省法制辦、國(guó)土資源廳、農(nóng)業(yè)廳、林業(yè)廳，省法院、檢察院等10多個(gè)單位征求意見，由省山林權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)處辦征求了全省縣級(jí)以上人民政府調(diào)處機(jī)構(gòu)的意見，向人大代表、律師、基層實(shí)務(wù)工作者、社會(huì)人士征求意見，通過省人大公眾網(wǎng)平臺(tái)向全省社會(huì)開放征求意見，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，《條例》出臺(tái)前共征求意見達(dá)到上萬條之多，起草組認(rèn)真研究吸收其好的制度設(shè)計(jì)和規(guī)定內(nèi)容，將主要的修改意見均已采納吸收。

　　三是開展重點(diǎn)制度規(guī)定的試點(diǎn)工作。本《條例》立法項(xiàng)目是實(shí)操作性很強(qiáng)的程序性、實(shí)體性立法。為檢驗(yàn)《條例》是否接地氣、有實(shí)效，實(shí)踐是最有效的檢驗(yàn)手段。先后在選擇在林情不同、山林糾紛案情不一、管理體制各異的連山、仁化、五華三縣開展《條例》試點(diǎn)工作。著重在試行公開聘請(qǐng)調(diào)解員參與調(diào)解制度及按照調(diào)處依據(jù)、調(diào)處程序和調(diào)處時(shí)限等規(guī)定試行調(diào)處。通過為期三個(gè)月試行，為《條例》的完善制度創(chuàng)設(shè)提供了實(shí)踐依據(jù)。

　　四是嚴(yán)格遵守立法規(guī)定，立法程序科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?！稐l例》是嚴(yán)格通過立法的程序要求，經(jīng)過科學(xué)論證、廣泛征求意見及《條例》草案經(jīng)過吸收了中山大學(xué)等9所地方立法研究與咨詢服務(wù)基地、省法學(xué)會(huì)等4個(gè)地方立法社會(huì)參與和評(píng)估中心、66位立法咨詢專家等研究提出修改意見建議，經(jīng)過了6次專題論證會(huì)、表決前評(píng)估會(huì)等，通過了省人大常委會(huì)共三次會(huì)議審議后，最終于2016年1月22日提請(qǐng)省人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議審議并表決通過。

　　因此，《條例》的出臺(tái)，凝聚了省委主要領(lǐng)導(dǎo)以民為本、愛民之心、為民之要，凝聚了省人大領(lǐng)導(dǎo)敢于直面問題、為民當(dāng)家作主、維護(hù)群眾合法權(quán)益，凝聚了專家、學(xué)者、社會(huì)人士等積極參與立法良好法治氛圍。充分體現(xiàn)了省委、省政府對(duì)群眾利益高度關(guān)注并極力維護(hù)，體現(xiàn)了政府依法行政、全力以赴推進(jìn)山林糾紛調(diào)處工作，體現(xiàn)了全社會(huì)著力構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)共同責(zé)任與擔(dān)當(dāng)，將進(jìn)一步推動(dòng)山林糾紛調(diào)處工作法制化、規(guī)范化建設(shè)。

　　二、《條例》主要內(nèi)容

　　《條例》共有六章五十七條，對(duì)林權(quán)爭(zhēng)議調(diào)處工作的原則、調(diào)處依據(jù)、管轄與受理、調(diào)處程序、法律責(zé)任等方面內(nèi)容作了規(guī)定。與原《辦法》相比，增強(qiáng)新內(nèi)容、創(chuàng)設(shè)了新亮點(diǎn)，突出“事要解決”的原則，著重維護(hù)群眾的合法權(quán)益，推進(jìn)林區(qū)的平安邊界建設(shè)，為我省社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了和諧氛圍。

　?。ㄒ唬┲卦谡{(diào)解，特別對(duì)民間調(diào)解制度作了設(shè)計(jì)。林木林地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)處目的是明晰產(chǎn)權(quán)、化解矛盾、維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，必須先通過調(diào)解方式來處理，而且通過雙方當(dāng)事人自愿達(dá)成的調(diào)解協(xié)議能實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了。為此《條例》將做好調(diào)解工作作為重點(diǎn)，放在制度設(shè)計(jì)的首要環(huán)節(jié)，力求通過調(diào)解解決大部分的林權(quán)爭(zhēng)議。一是在林權(quán)爭(zhēng)議受理前，基層人民調(diào)解委員會(huì)應(yīng)當(dāng)先行組織調(diào)解；二是林權(quán)爭(zhēng)議受理后，調(diào)處機(jī)構(gòu)調(diào)解正式介入前，先由社會(huì)調(diào)解力量組織一次公正公開的民間調(diào)解；三是規(guī)定調(diào)處機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)需要組織多次調(diào)解，只要有需要或者調(diào)解有可能解決爭(zhēng)議，就應(yīng)當(dāng)組織調(diào)解；四是調(diào)處機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)組織一次有利于增加公信力的調(diào)解，邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、相關(guān)專家、技術(shù)人員、有關(guān)社會(huì)組織和雙方親友代表參與，見證調(diào)解。

　?。ǘ?qiáng)化責(zé)任，特別對(duì)限定調(diào)處期限作了突破。為體現(xiàn)社會(huì)民眾立法意愿要求，推進(jìn)依法行政，進(jìn)一步提高林權(quán)調(diào)處的效率，《條例》從幾個(gè)方面強(qiáng)化了調(diào)處機(jī)構(gòu)及工作人員的責(zé)任：一是為強(qiáng)化調(diào)處具體工作的責(zé)任，規(guī)定了受理、調(diào)查、勘驗(yàn)、使用、處理、公告、送達(dá)、建檔等各個(gè)時(shí)機(jī)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行的工作內(nèi)容、程序和完成時(shí)限等；二是為強(qiáng)化管轄的責(zé)任，規(guī)定林權(quán)爭(zhēng)議按照屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、先行調(diào)解、就地處理的辦法，由各級(jí)人民政府依照管轄權(quán)進(jìn)行受理，依法調(diào)處并作出決定；三是為強(qiáng)化提高自身能力的責(zé)任，規(guī)定縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)制定培訓(xùn)計(jì)劃，定期組織調(diào)處技能等培訓(xùn)；四是設(shè)置了法律責(zé)任，明確不作為將受到嚴(yán)懲。

　?。ㄈ┟鞔_依據(jù)，特別對(duì)各類權(quán)屬憑證作了規(guī)定。為解決林權(quán)爭(zhēng)議雙方各持一詞，證據(jù)界定困難的突出問題，《條例》將現(xiàn)有的各類林權(quán)憑證結(jié)合歷史和現(xiàn)實(shí)情況進(jìn)行了梳理，力求調(diào)處依據(jù)更加明確和清晰，通過憑證效力認(rèn)定等工作解決大量類似的林權(quán)爭(zhēng)議。一是對(duì)法定林權(quán)憑證作出規(guī)定的同時(shí)，又規(guī)定有關(guān)材料可以作為處理林權(quán)爭(zhēng)議的權(quán)屬來源證據(jù)；二是在規(guī)定不同時(shí)期權(quán)屬憑證應(yīng)當(dāng)追溯權(quán)源依據(jù)的同時(shí)，又規(guī)定同一時(shí)期合法權(quán)屬憑證處理的原則；三是在規(guī)定當(dāng)事人憑證與所在地其他持證人屬同一情形的予以認(rèn)定的同時(shí)，又規(guī)定與發(fā)證機(jī)關(guān)檔案存根或者登記臺(tái)帳不一致的，以檔案存根或者登記臺(tái)帳為準(zhǔn)；四是對(duì)鑒定憑證本身真?zhèn)巫鞒鲆?guī)定的同時(shí)，又規(guī)定了權(quán)屬憑證所載實(shí)地四至范圍的確定辦法。五是對(duì)登記發(fā)放、撤銷、變更林權(quán)證作出指引性規(guī)定的同時(shí)，又規(guī)定了不能作為林權(quán)依據(jù)的情況。

　?。ㄋ模┓诸愓{(diào)處，特別對(duì)常見爭(zhēng)議調(diào)處作了區(qū)分?！稐l例》歸納分析了當(dāng)前林權(quán)爭(zhēng)議的不同種類，依據(jù)法律法規(guī)對(duì)其調(diào)處作了原則性、選擇性規(guī)定，力求解決幾類普遍存在的問題，或者解決某類爭(zhēng)議共同的焦點(diǎn)問題，促成全省林權(quán)爭(zhēng)議的批量解決。在規(guī)定確認(rèn)林權(quán)依照《中華人民共和國(guó)森林法》等有關(guān)林業(yè)法律法規(guī)和本條例有關(guān)規(guī)定辦理的基礎(chǔ)上，對(duì)以下六類爭(zhēng)議的調(diào)處作了規(guī)定：一是僅林木所有權(quán)、使用權(quán)發(fā)生爭(zhēng)議的；二是因歷史原因當(dāng)事人對(duì)爭(zhēng)議的林地均無法提出權(quán)屬憑證，在不同歷史時(shí)期又有不同的經(jīng)營(yíng)使用事實(shí)的；三是可以按照林地權(quán)屬和林木權(quán)屬分離的原則進(jìn)行調(diào)處的；四是國(guó)有單位與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村農(nóng)村集體發(fā)生林權(quán)爭(zhēng)議的；五是對(duì)當(dāng)事人提供的權(quán)屬憑證提出異議的，可以通過司法鑒定確定真?zhèn)?。六是跨行政區(qū)域發(fā)生林權(quán)爭(zhēng)議的等。

　　關(guān)于限定調(diào)處工作期限，《條例》有所突破。林權(quán)爭(zhēng)議千差萬別，調(diào)處工作有其特殊性、復(fù)雜性，上位法沒有對(duì)調(diào)處工作限定期限，已經(jīng)立法的兄弟省市只有福建設(shè)置了辦理期限。但從我省山林糾紛調(diào)處現(xiàn)實(shí)來看，必須對(duì)大量積存的林權(quán)爭(zhēng)議及時(shí)調(diào)處，并爭(zhēng)取通過制度保障來批量解決，決不能延辦。為夯實(shí)政府調(diào)處機(jī)構(gòu)的責(zé)任，合理加快問題的解決，《條例》規(guī)定了調(diào)處工作各個(gè)時(shí)段的期限，包括：受理期限、審查期限、調(diào)解期限、處理和重新處理期限、公告期限，以及有關(guān)特殊情況下延長(zhǎng)的期限和當(dāng)事人配合有關(guān)調(diào)處工作的期限。

　?。ㄎ澹┩晟瞥绦?，特別對(duì)調(diào)處關(guān)鍵環(huán)節(jié)作了細(xì)化。林權(quán)爭(zhēng)議調(diào)處工作需要一定的自主性、靈活性，《條例》對(duì)相關(guān)主體在幾個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)遵循的調(diào)處程序進(jìn)行了細(xì)化，以實(shí)現(xiàn)與正在進(jìn)行相關(guān)政策改革相銜接，與可能進(jìn)入的司法程序相銜接，既體現(xiàn)《條例》要結(jié)合調(diào)處實(shí)際賦予適度自由裁量權(quán)，又要體現(xiàn)出法規(guī)的剛性約束及執(zhí)行嚴(yán)肅。

　　一方面，細(xì)化當(dāng)事人在申請(qǐng)環(huán)節(jié)的配合義務(wù)：一是規(guī)定當(dāng)事人申請(qǐng)林權(quán)爭(zhēng)議調(diào)處應(yīng)當(dāng)提交申請(qǐng)書和有關(guān)證明材料等；二是規(guī)定申請(qǐng)人為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的，應(yīng)當(dāng)推選參加調(diào)處的代表并予以授權(quán)委托；三是規(guī)定行政村、居委會(huì)的法律顧問應(yīng)當(dāng)全程參加調(diào)處活動(dòng)；四是規(guī)定被申請(qǐng)人提交書面答復(fù)書和有關(guān)證明材料等行為。另外，對(duì)當(dāng)事人維護(hù)林權(quán)爭(zhēng)議現(xiàn)狀和依法參加、配合調(diào)處工作等管理重點(diǎn)作了規(guī)定。

　　另一方面，細(xì)化調(diào)處機(jī)構(gòu)在調(diào)處環(huán)節(jié)的工作規(guī)范：一是對(duì)調(diào)查核實(shí)工作進(jìn)行細(xì)化，規(guī)定通知勘驗(yàn)人、當(dāng)事人、見證人及有關(guān)人員到場(chǎng)，并制作調(diào)查勘驗(yàn)筆錄；二是規(guī)定簽訂《林權(quán)爭(zhēng)議調(diào)解協(xié)議書》應(yīng)有的附件和手續(xù)；三是規(guī)定作出《林權(quán)爭(zhēng)議處理決定書》后，送達(dá)、公開、歸檔等工作均應(yīng)規(guī)范辦理；四是規(guī)定一般只有五種情形才能中止調(diào)處；五是林權(quán)爭(zhēng)議調(diào)處期間有三種情形之一的，調(diào)處機(jī)構(gòu)可以報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)，終止調(diào)處；六是規(guī)定對(duì)爭(zhēng)議林地林木必要的管理措施以及補(bǔ)償提存發(fā)放措施等。

　　三、《條例》創(chuàng)設(shè)的主要特色亮點(diǎn)

　　《條例》的制定堅(jiān)持了以十八大、十八屆三中、四中、五中全會(huì)精神為指導(dǎo)，貫徹落實(shí)省委有關(guān)林權(quán)爭(zhēng)議調(diào)處工作的系列指示，從林權(quán)爭(zhēng)議調(diào)處工作的實(shí)際出發(fā)，通過搞好制度創(chuàng)新和設(shè)計(jì)，規(guī)范相關(guān)行為，落實(shí)有關(guān)主體責(zé)任，調(diào)整相關(guān)利益訴求，著力解決林權(quán)爭(zhēng)議普遍性、傾向性問題，引導(dǎo)集體組織和人民群眾運(yùn)用法治方式、通過法治途徑解決林權(quán)爭(zhēng)議問題，為我省改革發(fā)展和社會(huì)和諧提供法制保障。出臺(tái)的《條例》主要特色亮點(diǎn)體現(xiàn)在“五有”：

　?。ㄒ唬┝謾?quán)爭(zhēng)議“有人受理”，解決了當(dāng)事人“出路”問題?！稐l例》降低了門檻、放寬了山林糾紛調(diào)處申請(qǐng)條件，凡是當(dāng)事人認(rèn)為有權(quán)屬爭(zhēng)議并能提供證據(jù)材料的，向當(dāng)?shù)卣{(diào)處部門提出申請(qǐng)，政府調(diào)處部門必須先接受，經(jīng)審查后對(duì)符合受理?xiàng)l件的予以受理，并在林木林地所在地予以公告。這一寬進(jìn)制度設(shè)計(jì)，解決了群眾訴求有人理、申請(qǐng)有人管的問題，暢通了渠道，方便了群眾，體現(xiàn)了政府要“以民為本、主動(dòng)服務(wù)”的行政工作要求。

　?。ǘ┝謾?quán)爭(zhēng)議“有人調(diào)解”，解決了權(quán)屬爭(zhēng)議“源頭治理”問題。引入民間調(diào)解，是《條例》制度設(shè)計(jì)的首創(chuàng)，“多元調(diào)解、民間參與”也是最大限度發(fā)揮群眾自治的力量。一方面規(guī)定縣級(jí)以上人民政府可以聘請(qǐng)熟悉林權(quán)歷史和現(xiàn)實(shí)情況，既有相關(guān)法律法規(guī)專業(yè)知識(shí)，又有豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)人士作為民間調(diào)解員，組織專門的履職培訓(xùn)，并向社會(huì)公布名單，充實(shí)調(diào)處力量。另一方面規(guī)定，民間調(diào)解員由當(dāng)事人自主選擇，政府不強(qiáng)加給當(dāng)事人，尊重了公民自由選擇權(quán)。還規(guī)定民間調(diào)解員參與調(diào)解的交通勞務(wù)費(fèi)由調(diào)處機(jī)構(gòu)支付。這一創(chuàng)設(shè)條款，既充分尊重民意，傳承中華民族“和為貴”理念，又積極引導(dǎo)當(dāng)事人自愿解決爭(zhēng)議、化解矛盾，從源頭上突出主動(dòng)治理，減少了政府的因行政裁決的行政成本，達(dá)到了權(quán)屬爭(zhēng)議的“案結(jié)事了”、“案清人和”。

　?。ㄈ┝謾?quán)爭(zhēng)議“有限期結(jié)案”，解決了權(quán)屬爭(zhēng)議“久拖不決”的問題。林權(quán)爭(zhēng)議千差萬別，調(diào)處工作有其特殊性、復(fù)雜性，上位法沒有對(duì)調(diào)處工作限定期限。但是，廣泛存在的林權(quán)爭(zhēng)議不能因此延辦，否則以后更加難辦。尤其是對(duì)目的全省積存著已受理未辦結(jié)的案件達(dá)7841宗，因山林糾紛引發(fā)的信訪量仍居高不下，這些矛盾糾紛、權(quán)屬爭(zhēng)議就象是埋在林區(qū)“地雷”，若不及時(shí)排除，將成為影響林區(qū)和諧穩(wěn)定的老大難問題。因此，為夯實(shí)政府調(diào)處機(jī)構(gòu)的責(zé)任，合理加快問題的解決，《條例》規(guī)定了調(diào)處工作各個(gè)時(shí)段的期限這一制度設(shè)計(jì)，體現(xiàn)了行政行為的法律約束及行政高效原則，從原來沒有時(shí)間限制到現(xiàn)每宗案件必須在15.5月時(shí)間內(nèi)限期辦結(jié)案件，否則將受到行政問責(zé)或承擔(dān)法律責(zé)任，這從制度設(shè)計(jì)上防止了政府不作為情形，避免了爭(zhēng)議案件從原來的只受理沒期限解決處理規(guī)定，造成了當(dāng)事人想通過行政復(fù)議或者行政訴訟都沒有法律救濟(jì)途徑，減少或者杜絕出現(xiàn)案件的“堰塞湖”現(xiàn)象，保障了爭(zhēng)議案件解決有出路。

　?。ㄋ模┝謾?quán)爭(zhēng)議“有規(guī)范程序”，解決了權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)處程序問題。調(diào)處林權(quán)爭(zhēng)議是政府法定行政行為，屬于程序和實(shí)體的裁決，既要充分依據(jù)證據(jù)、準(zhǔn)確適用法律作出實(shí)體的裁決，又要嚴(yán)格依照調(diào)處程序、符合法律規(guī)定，否則當(dāng)事人向法院提起行政訴訟時(shí)，將因程序不規(guī)范等情況被撤訴。從調(diào)處實(shí)例中，就有不少案例因程序問題被法院撤訴，需要政府重新作出的處理決定。因此，《條例》在制定時(shí)已充分考慮、作了周全安排，嚴(yán)謹(jǐn)了調(diào)處程序、細(xì)化了工作規(guī)范、明確了各環(huán)節(jié)內(nèi)容，同時(shí)條例頒布施行后，將對(duì)調(diào)處工作標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，以實(shí)現(xiàn)與正在進(jìn)行相關(guān)政策改革相銜接，與可能進(jìn)入的司法程序相銜接，盡可能減少因程序出錯(cuò)被法院撤訴的風(fēng)險(xiǎn)。

　?。ㄎ澹┝謾?quán)爭(zhēng)議調(diào)處“有問責(zé)追究”，解決了不作為亂作為的問題?！稐l例》明確規(guī)定“行政機(jī)關(guān)及其工作人員違反本條例規(guī)定，依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”，尤其是“未按照規(guī)定時(shí)限調(diào)解和處理林權(quán)爭(zhēng)議造成不良后果的”；以及“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的，依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。明確了調(diào)處各個(gè)階段的工作任務(wù)和具體工作期限，規(guī)定了相應(yīng)的法律責(zé)任，若沒有在規(guī)定期限結(jié)案，不僅調(diào)處具體工作人員、而且政府、行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人都承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，從制度上解決了調(diào)處人員及地方政府應(yīng)當(dāng)做到“法無授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為”依法行政的要求，減少或杜絕了機(jī)關(guān)工作人員懶政、不作為現(xiàn)象出現(xiàn)，壓實(shí)了責(zé)任，提高林權(quán)調(diào)處的效率，實(shí)現(xiàn)了林木林地爭(zhēng)議“定紛止?fàn)帯盖迦撕汀闭{(diào)處目的，維護(hù)了群眾合法權(quán)益，推動(dòng)了我省平安林區(qū)建設(shè)。

　　當(dāng)然，同時(shí)《條例》也規(guī)定了對(duì)林權(quán)爭(zhēng)議調(diào)處工作作出突出貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人，人民政府給予獎(jiǎng)勵(lì)。體現(xiàn)責(zé)任、權(quán)、利對(duì)等原則，將更好地調(diào)動(dòng)調(diào)處工作人員的主動(dòng)性和積極性，實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)工作人員的“有為則獎(jiǎng)、無為就罰”管理措施。