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十八億畝紅線

全國耕地總數目要至少保持在18億畝以上。決不能因為城市化、及工業(yè)化過程而使耕地大量減少。是經過科學計算得出的，保持我國糧食安全穩(wěn)定的耕地總數。

目

錄

    　　1 ? 18億畝紅線的由來


    　　1996年，中國的耕地數量是19.51億畝，但到2006年10月31日，中國的耕地面積已降至18.27億畝，10年間中國的耕地少了1.24億畝，人均耕地面積也由1.59畝降到1.39畝。面對現實，人們有理由擔心，按照這樣的減少速度，中國的耕地還能不能養(yǎng)活中國人？

    　　2006年春天，十屆全國人大四次會議上通過的《國民經濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》明確提出，18億畝耕地是未來五年一個具有法律效力的約束性指標，是不可逾越的一道紅線。

    　　2006年9月6日，在國務院召開的第149次常務會上，國土資源部上報的《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》沒有獲得通過。會議作出了暫緩批準《綱要》的決定，國務院領導要求從長計議、加強研究、繼續(xù)推進，編制歷史性、危機性、戰(zhàn)略性的土地利用總體規(guī)劃。

    　　2008年8月13日，國務院審議并原則通過了《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006-2020年）》，綱要重申要堅守18億畝耕地的“紅線”，提出到2010年和2020年，全國耕地應分別保持在18.18億畝和18.05億畝。

    　　18億畝是根據五組數據測算出來的：

    　　第一，耕地數。美國衛(wèi)片測出中國耕地有21億多畝，國家土地管理局調查測算后得出，凈耕地數量是19.7億畝。

    　　第二，人口數。根據權威部門預測，到2040年或2050年，人口高峰為15億～16億。屆時城市人口有10億多，農村人口5億左右。

    　　第三，城鄉(xiāng)建設用地數。當時城鄉(xiāng)建設用地有3.8億畝，參照當時美、日等發(fā)達國家實際占用水平，根據前幾年城鄉(xiāng)建設新占用土地中耕地與非耕地比例，到2040年，城鄉(xiāng)建設用地還要占用耕地2億多畝。還有退耕、災毀等減少耕地1億多畝。

    　　第四，耕地后備資源數。全國適宜開發(fā)耕地的資源，包括農田整理、廢棄地整治，滿打滿算有2億多畝。第三與第四組數據增減相抵，到2040年，能保有耕地18億畝。

    　　第五，糧食需求數。按世界中等發(fā)達國家人均消費水平，參照世界糧農組織提出的每人每日需要的食物熱量（中等需要量），每年人均需要糧食500公斤，15億人需要7500億公斤。但是我國糧食總產量多年徘徊在5000億公斤。如果能提高土地質量和農業(yè)科技水平，50多年時間，增加2500億公斤糧食量是可能的，18億畝耕地保15億或16億人吃飯還是可以的。

    　　2 ? 18億畝紅線何時開始


    　　2005年，我國開始第三次土地利用總體規(guī)劃修編?！熬幹频谌瓮恋乩每傮w規(guī)劃的時候第二次全國土地調查剛要開始，所以規(guī)劃編制的時候用的是老數據，即當時的耕地面積為18.3億畝。”董黎明說，這個數據也成為了后來劃定“18億畝耕地紅線”的依據之一。

    　　2006年3月14日，在十屆全國人大四次會議上通過的《國民經濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》提出，18億畝耕地是一個具有法律效力的約束性指標，是不可逾越的一道紅線?！斑@是"紅線"一詞首次出現在官方公開的文件之中?！倍杳鞣Q。

    　　2007年3月5日，第十屆全國人民代表大會第五次會議召開，時任國務院總理溫家寶說：“在土地問題上，我們絕不能犯不可改正的歷史性錯誤，遺禍子孫后代。一定要守住全國耕地不少于18億畝這條紅線。堅決實行最嚴格的土地管理制度?！?/span>

    　　隨后，在2008年10月《第三次土地利用總體規(guī)劃綱要（2006-2020）》中，則提出全國耕地保有量到2010年和2020年分別保持在18.18億畝和18.05億畝，用意之一便是保證糧食安全：到2010年和2020年，我國人口總量預期將分別達到13.6億和14.5億，2033年前后達到高峰值15億左右，為保障國家糧食安全，必須保有一定數量的耕地。

    　　“在這個問題上，還有農業(yè)部的一些計算數據，按照15億人的消費，要生產6萬億噸糧食，所以糧食播種面積要達到16億畝，才能維持這個階段中國人口的消費，剩余2億畝則要考慮經濟作物的種植?！倍杳髡f。

    　　當月，在黨的十七屆三中全會上也明確提出：“堅持最嚴格的耕地保護制度，層層落實責任，堅決守住18億畝耕地紅線。劃定永久基本農田，建立保護補償機制，確保基本農田總量不減少、用途不改變、質量有提高?！?/span>

    　　中央在“紅線”提出之后，對土地違規(guī)進行了一系列的整頓。據國土資源部公布數據顯示，2006年，全國因為土地違法違規(guī)受到黨紀政紀處分的干部有3094人，其中501人被追究刑事責任，還處理了兩名省級干部。2007年1至8月，在土地違法案件的查處當中，給予黨紀政紀處分的有893人，追究刑事責任的245人。

    　　在“18億畝耕地紅線”提出之后的一段時間，我國耕地保護取得了顯著成效，全國耕地凈減少量不斷大幅度降低，從2004年的1422萬畝到2005年的542萬畝，2007年則降到了61萬畝。

    　　3 ? 堅守18億畝耕地紅線


    　　問：為什么要實行最嚴格的耕地保護？

    　　韓?。何覈幕緡楹蛧谰母乇Ｗo形勢決定了必須實行最嚴格的耕地保護制度。

    　　我國實行土地用途管制制度，嚴格控制農用地轉為建設用地，對基本農田實施特殊保護，近年來又出臺了強化對耕地保護的政策。雖然近年來非農建設占用耕地規(guī)模逐步下降，城鎮(zhèn)和園區(qū)等各類建設大量圈占土地的勢頭得到了初步遏制。但是，必須清醒地認識到，我國人口眾多、人地關系緊張的基本格局沒有改變，耕地保護的利益補償等長效機制還不健全，地方政府、農村集體經濟組織和農民對耕地保護的積極性尚欠缺。

    　　我國人均耕地少，為保障國家糧食安全，必須保有一定數量的耕地，保障國家生態(tài)安全，需要大力加強對具有生態(tài)功能的農用地特別是耕地的保護。而現實中耕地保護的效果并不盡如人意，優(yōu)質耕地流失速度驚人。而且我國耕地后備資源潛力只有2億畝左右，60%以上分布在水源不足和生態(tài)脆弱地區(qū)，制約了我國耕地資源補充的能力。

    　　同時，我國正處于城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速發(fā)展階段，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的推進將不可避免地占用部分耕地，現代農業(yè)發(fā)展和生態(tài)建設也將需要調整一些耕地。今后建設用地的供需矛盾更加突出，農用地特別是耕地保護面臨更加嚴峻的形勢。

    　　要構建激勵與約束機制

    　　問：如何落實“最嚴格的耕地保護制度”？

    　　韓?。哼@主要應從三個方面來落實：

    　　一是層層落實責任。地方各級政府主要負責人應對本行政區(qū)域內的耕地和基本農田保護面積負總責。此外，職能部門應逐步建立耕地保護數據庫，實現國家、省、市、縣四級數據庫系統(tǒng)的互連互通和數據的網絡傳輸；建立耕地保護電子臺賬，健全耕地的圖、表、冊等檔案資料，切實將耕地和基本農田保護責任逐級落實到地方政府、村組和農戶。要構建激勵與約束機制，注重采用經濟手段調動地方政府特別是廣大農民保護耕地的積極性。

    　　二是強化耕地占補平衡的法定責任。落實好建設用地項目補充耕地與土地整理復墾開發(fā)項目的掛鉤，建立補充耕地儲備庫和臺賬管理等制度；在新一輪土地利用總體規(guī)劃修編和年度計劃指標分配時，應充分考慮當地耕地后備資源狀況、補充耕地潛力等因素；要防止和杜絕只占不補、先占后補、占多補少、占優(yōu)補劣的現象發(fā)生。

    　　三是劃定永久基本農田，建立保護補償機制。在全國范圍內劃定永久基本農田，嚴格保護，不得占用。

    　　減少建設用地的增量

    　　問：建設用地的供需矛盾如何解決？

    　　韓?。和恋厥侨祟惿姘l(fā)展的基礎，也是立國安邦的基本要素。隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程加快，經濟社會發(fā)展已經進入土地供需矛盾凸顯期。

    　　實行最嚴格的節(jié)約用地制度，是解決保障城鎮(zhèn)化、工業(yè)化用地和保護耕地矛盾的客觀要求。我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化處于快速發(fā)展階段，據預測，到2010年和2020年，城鎮(zhèn)化率將分別達到48%和58%，工業(yè)和城鎮(zhèn)建設用地需求量將在相當長時期內保持較高水平。我國城鄉(xiāng)建設低效、粗放利用土地較為突出。城市人口集聚對土地消耗的代價偏大，非農產業(yè)用地增長與經濟總量的增長不相稱。我國城市市政公用設施用地規(guī)模偏大。不少城市重外延拓展，輕內涵提高，盲目貪大求洋。有的城市熱衷于大拆大建的“面子”工程、“形象”工程和“政績”工程，建了不少脫離實際的寬馬路、大廣場、大草坪。不少城市忽視對存量土地的整理和挖潛，頻繁調整行政區(qū)劃，不切實際地擴大城市邊界和規(guī)模。

    　　在耕地面積持續(xù)減少的情況下，解決耕地和建設用地爭地矛盾的根本辦法，是節(jié)約、集約利用建設用地，在保證必要的建設需求的前提下，減少建設用地的增量。

    　　必須轉變用地方式

    　　問：“最嚴格的節(jié)約用地制度”如何落實？

    　　韓?。簩嵭凶顕栏竦墓?jié)約用地制度，必須轉變用地方式，加快由外延擴張向內涵挖潛、由粗放低效向集約高效轉變，促進土地利用模式創(chuàng)新和土地利用效率提高，以土地供應的硬約束來促進經濟發(fā)展方式根本轉變。

    　　一是嚴格控制新增建設用地規(guī)模。必須強化土地利用總體規(guī)劃和年度計劃對新增建設用地規(guī)模、結構和時序安排的調控。

    　　二是積極盤活存量建設用地。加強城鎮(zhèn)閑散用地整合，鼓勵低效用地增容改造和深度開發(fā)。積極推行節(jié)地型城、鎮(zhèn)、村更新改造，重點加快城中村改造，推廣各類建設節(jié)地技術和模式。

    　　三是積極拓展建設用地新空間。在不破壞生態(tài)環(huán)境的前提下，優(yōu)先開發(fā)緩坡丘陵地、鹽堿地、荒草地、裸土地等未利用地和廢棄地，積極引導城鄉(xiāng)建設向地上、地下發(fā)展，拓展建設用地新空間。

    　　四是控制城鎮(zhèn)工礦用地和各類工程用地過快擴張。優(yōu)化各類交通、水利設施、能源產業(yè)用地規(guī)模、結構與布局，嚴格工程項目建設用地標準。

    　　五是引導城鎮(zhèn)用地內部結構調整。合理調整城鎮(zhèn)用地供應結構，優(yōu)先保障基礎設施、公共服務設施、廉租住房、經濟適用住房及普通住宅建設用地，增加中小套型住房用地，切實保障民生用地。

    　　六是從嚴控制村鎮(zhèn)建設規(guī)模。引導和規(guī)范農村閑置宅基地合理流轉，提高農村宅基地的利用效率。合理引導農民住宅相對集中建設，加強對空心村用地的改造。

    　　3.1 ? 為糧食安全重申“十八億畝紅線”


    　　1996年《中國的糧食問題白皮書》上首次提出我國糧食自給率不低于95%的目標，2008年《國家糧食安全中長期規(guī)劃綱要》再次明確提出，我國糧食自給率要穩(wěn)定在95%以上。根據國土資源部與國家相關部門的測算，耕地保有量每減少2000萬畝，糧食自給率將下降1個百分點。

    　　“保證這個自給率就是保證糧食安全。”董黎明說。在去年12月23日召開的中央農村工作會議上，糧食安全的議題便與堅守18億畝耕地紅線緊緊地捆綁在了一起，提出要堅持以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐的國家糧食安全戰(zhàn)略，且更有“中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手上，我們的飯碗應該主要裝中國糧”的形象表述。

    　　此外，中央城鎮(zhèn)化工作會議在肯定改革開放以來城鎮(zhèn)化成果的同時，也提出提高城鎮(zhèn)建設用地利用效率。最新發(fā)布的第二次全國土地調查的主要數據顯示，全國耕地面積為13538.5萬公頃（20.31億畝），在耕地18億畝“紅線”之上。但國土資源部副部長、國務院第二次全國土地調查領導小組辦公室主任王世元強調，適宜穩(wěn)定利用的耕地僅在1.2億多公頃左右，約為18億畝多?！拔覈司厣佟⒏刭|量總體不高、耕地后備資源不足的基本國情沒有改變?！?/span>