1 ? 深圳土地制度改革變遷實(shí)錄

　　在實(shí)用主義的基礎(chǔ)上，40年來(lái)的中國(guó)改革強(qiáng)調(diào)“以增量消化存量，在發(fā)展中解決問(wèn)題”?！翱焖侔l(fā)展”無(wú)疑是深圳的最高綱領(lǐng)。然而，正所謂“一美遮百丑”，快速發(fā)展的過(guò)程中，一些問(wèn)題會(huì)得到解決，另一些問(wèn)題則會(huì)被掩蓋住。當(dāng)發(fā)展的潮水退去之后，裸泳的人兒就留在沙灘上，成為“歷史遺留問(wèn)題”。

? ? ? ? 從這個(gè)角度看，所謂歷史遺留問(wèn)題，不過(guò)是經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展這枚硬幣的另一面。只是在潮漲的日子，我們更多地欣賞快速發(fā)展的成果，而潮退之后，則必須面對(duì)留下的問(wèn)題。

? ? ? ? 伴隨著深圳快速發(fā)展的土地遺留問(wèn)題，集中體現(xiàn)在天量的“違法建筑”上。根據(jù)深圳的統(tǒng)計(jì)資料，（2012年）深圳共有61萬(wàn)棟建筑，其中違法建筑30多萬(wàn)棟；深圳總建筑面積7.52億平方米，其中違法建筑面積將近4億平方米。不管怎么看，違法建筑總量都接近占到深圳建筑總量的一半。

為數(shù)眾多的“違法建筑”

? ? ? ? “違法建筑”總量和比例都如此巨大，讓人不得不困惑：究竟是什么“法”，讓一半人都來(lái)違？這“法”合理嗎？這個(gè)困惑迫使我們逆時(shí)間的河流而上，去找尋這些建筑的歷史淵源。

? ? ? ? 深圳建房的第一個(gè)高潮，發(fā)生在改革開(kāi)放之初。當(dāng)時(shí)香港等地的外商因產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移紛紛把工廠轉(zhuǎn)移到深圳，深圳市委1980年321號(hào)文和1981年11號(hào)文要求把“三來(lái)一補(bǔ)”（來(lái)料、來(lái)樣加工、來(lái)件裝配，以及補(bǔ)償貿(mào)易）工廠引到寶安等地，并把審批權(quán)下放給寶安縣政府。然而寶安縣財(cái)政拮據(jù)，無(wú)力提供配套廠房和宿舍。農(nóng)村社隊(duì)響應(yīng)號(hào)召，集體建廠房和房屋出租，大為增加了對(duì)外商的吸引力。

? ? ? ? 深圳建房的第二個(gè)高潮，發(fā)生在1986年。省政府批準(zhǔn)寶安縣為珠江三角洲衛(wèi)星鎮(zhèn)，享受政策優(yōu)惠，工商業(yè)和住宅用地需求大增。國(guó)家城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部1985年10月印發(fā)的《村鎮(zhèn)建設(shè)暫行規(guī)定》：“村鎮(zhèn)居民新建、改建、擴(kuò)建住宅，報(bào)鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）人民政府批準(zhǔn)，建設(shè)主管部門(mén)核發(fā)準(zhǔn)建證件”。寶安縣國(guó)土局1987年37號(hào)文規(guī)定：“凡是使用耕地都要報(bào)縣人民政府審批，使用原有宅基地、村內(nèi)空閑地及其他土地由鎮(zhèn)人民政府審批”。根據(jù)這些政策，鎮(zhèn)政府把宅基地劃分到戶，不少戶主交錢領(lǐng)證，籌錢建房，掀起了建房的第二個(gè)高潮。

? ? ? ? 深圳建房的第三個(gè)高潮，發(fā)生在1992年鄧小平南巡以后。不少社隊(duì)為適應(yīng)招商引資，采取靈活的方式與外商合作，比如合資建廠房、把土地租賃給外商建廠、與外地人合作建出租屋等。這些行為當(dāng)時(shí)受到市、縣政府的支持、寬容、或者默許。

? ? ? ? 這三波建房潮，都是在深圳的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的背景下發(fā)生的，換言之，這些后來(lái)被稱為“違章違法”的建筑物，是深圳速度和深圳奇跡的歷史痕跡。在1993年撤縣設(shè)區(qū)后，特區(qū)外村鎮(zhèn)規(guī)劃、建房審批的權(quán)利被上收到市國(guó)土規(guī)劃部門(mén)，政策從寬變嚴(yán)，但新規(guī)定遲遲未能下達(dá)。新規(guī)下達(dá)以后，規(guī)定禁建、限建的地段，本來(lái)就存在的建筑，后來(lái)也被認(rèn)定違法建筑。而新規(guī)定允許建房的地段，近20年來(lái)極少獲準(zhǔn)建房，期間的快速經(jīng)濟(jì)發(fā)展，形成了大量的房屋、廠房需求。堵而不疏的管理，晴雨不定的政策之下，深圳于1993－1999年間形成了一個(gè)搶建高潮，也催生了大量的“違法建筑”。

? ? ? ? 而2004年的特區(qū)外統(tǒng)轉(zhuǎn)，是催生“違法建筑”的又一個(gè)重要因素。2003年10月29日，深圳市委、市政府發(fā)布《中共深圳市委、深圳市人民政府關(guān)于加快寶安龍崗兩區(qū)城市化進(jìn)程的意見(jiàn)》（簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》），把特區(qū)外390萬(wàn)畝耕地全部“轉(zhuǎn)”為市政府發(fā)展儲(chǔ)備用地，每畝平均補(bǔ)償最高僅有2.4萬(wàn)元，且沒(méi)有留下發(fā)展用地。廣東全省征地按10％比例返還發(fā)展用地，而深圳轉(zhuǎn)地僅返還5％，而且從已建成區(qū)扣還，大部分村實(shí)際返還土地為零。這種情況下，農(nóng)民既沒(méi)有耕地，也沒(méi)有發(fā)展用地，政府儲(chǔ)備用地卻可以獲得百倍以上收入，巨大的落差引發(fā)了又一個(gè)搶建高潮，村民紛紛“種房保地”。低補(bǔ)償，無(wú)社保，無(wú)發(fā)展用地，短視下的與民爭(zhēng)利，又“逼”出大片的“違法建筑”。

? ? ? ? 另外，生態(tài)控制線劃定的不盡合理，也是產(chǎn)生“違法建筑”的一個(gè)原因。建立生態(tài)控制線本身是科學(xué)發(fā)展、美化城鄉(xiāng)的需要，但是亂劃生態(tài)控制線，則會(huì)產(chǎn)生問(wèn)題。比如，生態(tài)控制線內(nèi)本來(lái)存在的大量廠房、宿舍、村民、員工，按規(guī)定需要搬遷，但是搬遷需要的土地、費(fèi)用和賠償，卻無(wú)人搭理。而且，外商不愿租用線內(nèi)廠房，導(dǎo)致原村民蒙受巨大的損失，只能“違章建筑”了事。

? ? ? ? 這樣看來(lái)，如此天量的“違法建筑”，除了政策設(shè)計(jì)不盡合理、執(zhí)行不到位的因素外，至少有四個(gè)部分值得商榷：（1）歷史上快速發(fā)展時(shí)期允許建設(shè)，后來(lái)法規(guī)從嚴(yán)而被“劃成”違法建筑；（2）1993年撤縣設(shè)區(qū)之后，極少批準(zhǔn)建房，與經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的需求之間形成張力，村民順應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，大量建房形成違法建筑；（3）2004年城市化轉(zhuǎn)地時(shí)，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低，社保沒(méi)有到位，也沒(méi)有留下發(fā)展用地，政府與村民的利益分享劃分不當(dāng)，逼出來(lái)一大批搶建的違法建筑；（4）生態(tài)控制線脫離實(shí)際，也逼得村民不得不建造“違法建筑”。

? ? ? ? 對(duì)于任何城市而言，將近一半的“違法建筑”都是令人難堪的存在。這些沉默佇立的大大小小的建筑，是深圳奇跡的另一面，也是其土地制度改革的“歷史遺留問(wèn)題”。深圳要名正言順的在現(xiàn)代法治的軌道上再出發(fā)，就必須面對(duì)和解決這些問(wèn)題。

歷史遺留問(wèn)題的根源：二元土地制度
　　仔細(xì)追溯深圳土地改革的歷史遺留問(wèn)題，其根源仍在于我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)一直存在的國(guó)有、集體土地二元制度。土地必須先國(guó)家化，然后才能市場(chǎng)化，是二元土地制度的本質(zhì)——這種土地市場(chǎng)的扭曲不僅造成了尋租浪潮，更可能導(dǎo)致未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的扭曲。

? ? ? ? 仔細(xì)追溯深圳土地改革的歷史遺留問(wèn)題，其根源仍在于我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)一直存在的土地二元制度?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》（1982）第10條規(guī)定，城市的土地屬于國(guó)家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地屬于集體所有，法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的除外。1988年修憲，在第10條加了一句話，規(guī)定“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。這些規(guī)定，是現(xiàn)行國(guó)有、集體兩種土地所有制的憲法基礎(chǔ)。

? ? ? ? 倘若這兩種土地享有同等的權(quán)利，兩種土地所有制，甚至多種土地所有制，也不會(huì)造成問(wèn)題，但是事實(shí)并不如此。憲法第10條關(guān)于土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓要“依照法律的規(guī)定”是現(xiàn)行土地制度的一個(gè)要害：1988年憲法修訂以后，緊接著就修訂了土地管理法，并授權(quán)國(guó)務(wù)院制定國(guó)有和集體土地出讓的具體執(zhí)行辦法—— 令人嘀笑皆非的是，國(guó)務(wù)院在1990年出臺(tái)城鎮(zhèn)國(guó)有土地出讓轉(zhuǎn)讓的暫行條例后，直到2015年之前，都沒(méi)有出臺(tái)農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)讓的有關(guān)條例，導(dǎo)致農(nóng)村土地的轉(zhuǎn)讓在現(xiàn)實(shí)中無(wú)法可依，因而不能轉(zhuǎn)讓。

? ? ? ? 此外，在現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)土地管理法》中，對(duì)集體土地流轉(zhuǎn)依然存在重重約束，比如以下幾條重要的規(guī)定：

第二條 任何單位和個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地使用權(quán)可依法轉(zhuǎn)讓。
第四條 國(guó)家實(shí)行土地用途管制制度。
第六十三條 農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。
第四十三條 任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。
第四十四條 建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。
前款所稱依法申請(qǐng)使用的國(guó)有土地包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地。

? ? ? ? 這一系列規(guī)定，猶如一套組合拳，對(duì)農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)施加了多重限制，實(shí)際上形成了城市、農(nóng)村二元的土地制度。農(nóng)村的土地，不管是農(nóng)用地還是非農(nóng)用地，不經(jīng)過(guò)征地程序轉(zhuǎn)為國(guó)家所有，是不能成為城市建設(shè)用地的。具體而言，農(nóng)村集體土地除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、宅基地、和農(nóng)村公用事業(yè)用地外，都是耕地；而且，農(nóng)村集體土地不能用來(lái)進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)，要進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)必須先征為國(guó)家所有。這樣，“國(guó)家”就成為城市土地的唯一供應(yīng)方，壟斷國(guó)有建設(shè)用地一級(jí)供應(yīng)市場(chǎng)。

? ? ? ? 倘若農(nóng)村土地沒(méi)有明顯的更高利用價(jià)值，這種限制也不會(huì)造成太大損失或扭曲，改革開(kāi)放前，甚至本世紀(jì)房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以前，大概都是這種情形?？墒窃诔鞘谢铀伲鞘械貎r(jià)快速上升之后，情況就大不一樣了。由于“國(guó)家”是城市土地的唯一合法供應(yīng)方，“國(guó)家”也就順理成章地成為城市地租上升的唯一合法受益者。農(nóng)村集體雖然占有大量土地，但是無(wú)法通過(guò)直接出讓土地使用權(quán)而獲得城市化帶來(lái)的土地增值收益。土地必須先國(guó)家化，然后才能市場(chǎng)化，是二元土地制度的本質(zhì)。這

? ? ? ? 這種“惟有國(guó)家化，才能市場(chǎng)化”的做法，極大降低了土地市場(chǎng)和土地利用效率。比方說(shuō)，地方政府對(duì)于土地的極度饑渴，以及派生的大量以土地為標(biāo)的尋租行為，都與這種制度安排緊密相關(guān)。地價(jià)的本質(zhì)是租金，而非直接的價(jià)值創(chuàng)造。當(dāng)一個(gè)經(jīng)濟(jì)中如此之大的資源總量進(jìn)入尋租而非生產(chǎn)，如此之多的企業(yè)被租金誘惑之下而進(jìn)入土地“開(kāi)發(fā)”，背后的效率損失是難以估量的。這種土地市場(chǎng)扭曲下的尋租浪潮，不僅僅是可見(jiàn)的社會(huì)福利損失，更可能導(dǎo)致未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的扭曲，最終累積成巨大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

? ? ? ? 以深圳2004年的城市化轉(zhuǎn)地為例，表面上是把所有農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有城市土地，消滅了城鄉(xiāng)二元土地制度。但是實(shí)際上，依然是政府壟斷城市土地收益，農(nóng)村集體依然不能分享城市化的收益。唯有國(guó)家化，才能市場(chǎng)化的思路并沒(méi)有改變，消滅了舊的城鄉(xiāng)二元制度的同時(shí)，產(chǎn)生了新的城鄉(xiāng)二元制度。

? ? ? ? 而且，由于轉(zhuǎn)地的補(bǔ)償太低，只是按照原用途補(bǔ)償，貨幣補(bǔ)償只有12000－24000元，也沒(méi)有留下村集體發(fā)展用地，答應(yīng)的社保也沒(méi)有很好落實(shí)，農(nóng)村集體村民利益得不到保障，不得不通過(guò)“種房保地”繼續(xù)實(shí)際占有原農(nóng)村集體的土地，在城市土地內(nèi)部形成了“合法的國(guó)有土地”和“違法的占用土地”兩種形態(tài)。換句話說(shuō)，舊的城鄉(xiāng)二元土地制度換了一種形態(tài)繼續(xù)存在，成為新的二元土地制度。 2004年的城市化轉(zhuǎn)地以后，深圳的土地在法律上都是城市土地，土地利用不需要再經(jīng)過(guò)國(guó)土部審批，擺脫了中央的控制，但是依然要面對(duì)原村民實(shí)際上施加的約束。

? ? ? ? 不破除二元土地制度，就難以建設(shè)高效的、現(xiàn)代化的城市。原農(nóng)村集體居民實(shí)際占有大量的土地，建成房屋出租，這些土地不能進(jìn)入合法土地市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，無(wú)法進(jìn)行有效配置，無(wú)法實(shí)現(xiàn)融資等高級(jí)要素功能，政府也難以進(jìn)行合理規(guī)劃，充分地利用地租規(guī)律，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，合理高效利用城市空間資源，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。

是問(wèn)題也是機(jī)會(huì)：要“地”還是要“城”？
　　在90年代到2000年代初工業(yè)化的大背景下，“要地”是為大工業(yè)找地，是為就業(yè)找場(chǎng)所，也是為政府找稅收。但是時(shí)代在變，經(jīng)濟(jì)格局在變——中國(guó)目前的問(wèn)題是城市化顯著滯后于工業(yè)化。進(jìn)一步的城市化將是未來(lái)中國(guó)發(fā)展的引擎，深圳發(fā)展的思路，也應(yīng)該由“要地”轉(zhuǎn)向“要城”。

? ? ? ? 深圳的土地問(wèn)題，歸根到底是我國(guó)土地二元制度的問(wèn)題。這些歷史遺留問(wèn)題，是我國(guó)漸進(jìn)式的改革中妥協(xié)的產(chǎn)物，不僅在土地制度中存在，在社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)體制的各個(gè)方面都廣泛存在。這些問(wèn)題，一方面后續(xù)發(fā)展的障礙，但是另一方面也是進(jìn)一步改革的機(jī)會(huì)或者著力點(diǎn)。

? ? ? ? 思路決定出路，改革需要先有一個(gè)清晰的思路和方向。1992年，深圳土地制度經(jīng)歷了從要“錢”到要“地”的轉(zhuǎn)變，這在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，標(biāo)志著我們告別了“資金匱乏”的時(shí)代?，F(xiàn)在的問(wèn)題是，過(guò)了20多年，“要地”的思路，仍然是深圳發(fā)展的最優(yōu)解嗎？

? ? ? ? 在工業(yè)化的大背景下，“要地”是為大工業(yè)找地，是為就業(yè)找場(chǎng)所，也是為政府找稅收。在1990年代，甚至在本世紀(jì)初期，這都是符合當(dāng)時(shí)的發(fā)展階段與經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的。但是時(shí)代在變，經(jīng)濟(jì)格局在變，中國(guó)目前的問(wèn)題是城市化顯著滯后于工業(yè)化。進(jìn)一步的城市化將是未來(lái)中國(guó)發(fā)展的引擎，深圳發(fā)展的思路，也應(yīng)該由“要地”轉(zhuǎn)向“要城”。

“城中村”

? ? ? ? 那么“城”該怎么要呢？城市的發(fā)展離不開(kāi)產(chǎn)業(yè)的引進(jìn)，離不開(kāi)人才的引進(jìn)，因此離不開(kāi)土地。而土地資源的合理配置、科學(xué)規(guī)劃，和高效利用，都必須有清晰的土地產(chǎn)權(quán)制度作為保障，即土地的“確權(quán)”。

? ? ? ? 合理的確權(quán)思路，應(yīng)該是在村民和因此政府之間找到合理的利益平衡點(diǎn)，農(nóng)民交一部分土地給政府，相當(dāng)于交稅，換取余下土地的合法使用、流通、轉(zhuǎn)讓等權(quán)利，而政府利用得來(lái)的土地建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施，美化城市，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。與此同時(shí)，政府要為村民余下的土地提供法律保護(hù)和公共服務(wù)，并從其工商業(yè)生產(chǎn)中獲取稅收，不斷改善城市軟硬件基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)現(xiàn)代化的城市。這樣做，村民、政府都有好處。簡(jiǎn)要概括，就是“確權(quán)要交地，征地要留地”。

? ? ? ? 面對(duì)著天量的“違法建筑”，面對(duì)著改革和發(fā)展中遺留下來(lái)的各種形式的“二元土地制度”，深圳完全有能力，也有條件再次站在歷史的風(fēng)口之上，以土地確權(quán)為核心，加速現(xiàn)代化城市進(jìn)程，促使產(chǎn)業(yè)升級(jí)。

2 ? 深圳市土地管理制度改革總體方案

中共深圳市委辦公廳 深圳市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)《〈深圳市土地管理制度改革總體方案〉近期實(shí)施方案（2012～2015年）》的通知
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各區(qū)委、區(qū)政府，各新區(qū)黨工委、管委會(huì)，市委各部委辦，市直各單位，市各人民團(tuán)體，中直和各省（區(qū)）市駐深各單位，市屬各企業(yè)：
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　　《〈深圳市土地管理制度改革總體方案〉近期實(shí)施方案（2012～2015年）》已經(jīng)市領(lǐng)導(dǎo)同志同意，現(xiàn)印發(fā)給你們，請(qǐng)認(rèn)真貫徹執(zhí)行。
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　　中共深圳市委辦公廳 深圳市人民政府辦公廳
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　　二〇一二年五月八日
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　　《深圳市土地管理制度改革總體方案》近期實(shí)施方案（2012～2015年）
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　　國(guó)土資源部和廣東省政府共同批準(zhǔn)實(shí)施的《深圳市土地管理制度改革總體方案》（以下簡(jiǎn)稱《總體方案》），是國(guó)家在新的歷史時(shí)期深化土地管理制度改革的重大戰(zhàn)略部署，是我市全面貫徹落實(shí)胡錦濤總書(shū)記在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立30周年慶祝大會(huì)上重要講話精神，以及《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008～2020年）》和《深圳市綜合配套改革總體方案》的重要舉措，對(duì)于我市率先轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、提升城市發(fā)展質(zhì)量、加快現(xiàn)代化國(guó)際化先進(jìn)城市建設(shè)具有重要意義。為貫徹實(shí)施《總體方案》，進(jìn)一步推動(dòng)土地管理制度改革，特制定本實(shí)施方案。
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　　一、指導(dǎo)思想和工作目標(biāo)
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　?。ㄒ唬┲笇?dǎo)思想。以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，按照國(guó)家深化改革開(kāi)放、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的戰(zhàn)略部署，以產(chǎn)權(quán)明晰、市場(chǎng)配置、節(jié)約集約、科學(xué)調(diào)控為原則，重點(diǎn)圍繞存量土地循環(huán)高效利用，進(jìn)一步解放思想、改革創(chuàng)新，探索建立高度城市化地區(qū)土地利用和管理新模式，推動(dòng)城市發(fā)展轉(zhuǎn)型。
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　　（二）工作目標(biāo)。根據(jù)《總體方案》提出的目標(biāo)和要求，聚焦完善國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)制度、加強(qiáng)土地市場(chǎng)化建設(shè)、增強(qiáng)土地科學(xué)調(diào)控能力、創(chuàng)新土地二次開(kāi)發(fā)利用機(jī)制、完善土地管理法治環(huán)境等五大方面，通過(guò)“總體方案—近期實(shí)施方案—年度改革計(jì)劃”滾動(dòng)實(shí)施，力爭(zhēng)“十二五”期末，改革試點(diǎn)取得重大突破，實(shí)現(xiàn)全市土地基本納入規(guī)范的土地管理框架，形成健康有序的土地交易市場(chǎng)，土地產(chǎn)權(quán)基本明晰，土地二次開(kāi)發(fā)利用成為支撐城市發(fā)展的有效手段，土地集約集聚利用水平大幅提升，經(jīng)濟(jì)特區(qū)一體化水平顯著提升。
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　　二、工作組織
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　?。ㄒ唬┦型恋毓芾碇贫雀母镱I(lǐng)導(dǎo)小組。
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　　為保證土地管理制度改革工作的有序推進(jìn)，市委、市政府成立市土地管理制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組，在國(guó)土資源部、廣東省政府共同指導(dǎo)下，統(tǒng)籌組織推進(jìn)改革實(shí)施工作，對(duì)重大改革事項(xiàng)進(jìn)行決策。
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　　領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，辦公室設(shè)在市規(guī)劃國(guó)土委，負(fù)責(zé)貫徹落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)小組在土地管理制度改革中的重大決定和重要指示等決策事項(xiàng)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各項(xiàng)改革工作，系統(tǒng)推進(jìn)改革頂層設(shè)計(jì)、配套制度建設(shè)，組織指導(dǎo)改革關(guān)鍵領(lǐng)域和重點(diǎn)環(huán)節(jié)攻關(guān)。
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　?。ǘ┩恋毓芾碇贫雀母飳＜翌檰?wèn)組。
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　　聘請(qǐng)成立專家顧問(wèn)組。專家顧問(wèn)組以領(lǐng)銜改革項(xiàng)目研究、咨詢、授課、研討等多種方式，持續(xù)參與改革理論探索和實(shí)踐指導(dǎo)工作，為領(lǐng)導(dǎo)小組決策提供咨詢意見(jiàn)，為各項(xiàng)改革工作提供理論支撐和指導(dǎo)性意見(jiàn)。
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　?。ㄈ┩恋毓芾碇贫雀母飳?shí)施單位。
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　　深圳市土地管理制度改革實(shí)施單位包括國(guó)土資源部土地資源制度設(shè)計(jì)與技術(shù)創(chuàng)新重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室（以下簡(jiǎn)稱重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室）、專項(xiàng)牽頭（指導(dǎo)）單位和試點(diǎn)實(shí)踐單位。其中，重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室牽頭開(kāi)展土地管理制度改革理論探索、重點(diǎn)政策設(shè)計(jì)和技術(shù)創(chuàng)新；專項(xiàng)牽頭（指導(dǎo)）單位牽頭推進(jìn)各專項(xiàng)改革工作，指導(dǎo)改革試點(diǎn)實(shí)踐；試點(diǎn)實(shí)踐單位在領(lǐng)導(dǎo)小組、有關(guān)單位的指導(dǎo)下，推進(jìn)改革試點(diǎn)的具體實(shí)施，提出政策建議，為關(guān)鍵領(lǐng)域和重點(diǎn)環(huán)節(jié)突破提供政策儲(chǔ)備和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。
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　　三、近期主要任務(wù)
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　　（一）完善土地管理制度改革頂層設(shè)計(jì)。
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　　根據(jù)《總體方案》的目標(biāo)和要求，結(jié)合國(guó)家對(duì)土地管理提出的新方向、新高度、新要求，在我市綜合配套制度改革框架下，從全新的、宏觀的、綜合的、改革的角度，針對(duì)我市推進(jìn)高度城市化、深度市場(chǎng)化條件下的土地利用和管理難題深入研究，提出系統(tǒng)的解決思路，從被動(dòng)應(yīng)付轉(zhuǎn)向主動(dòng)謀劃，提高土地政策與財(cái)政、貨幣、投資、產(chǎn)業(yè)、區(qū)域等相關(guān)政策的協(xié)同性，促進(jìn)土地管理與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)，完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)。（牽頭單位：市委政研室，市規(guī)劃國(guó)土委）
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　?。ǘ┩晟茋?guó)有土地產(chǎn)權(quán)制度。
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　　1．建立健全國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)管理政策體系。分類研究制定國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)管理政策，重點(diǎn)明晰原農(nóng)村土地國(guó)有化后土地使用權(quán)歸屬、權(quán)益內(nèi)容以及分配規(guī)則、實(shí)現(xiàn)方式等；完善土地總登記的內(nèi)容、規(guī)則和程序，制定土地總登記規(guī)程；研究土地使用權(quán)空間權(quán)利體系，探索制定土地空間使用權(quán)確認(rèn)和登記辦法；制定土地使用權(quán)使用期滿后續(xù)期政策。（牽頭單位：市委政研室，市規(guī)劃國(guó)土委、市法制辦）
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　　2．推進(jìn)原農(nóng)村土地確權(quán)試點(diǎn)實(shí)踐。推進(jìn)原農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑處理試點(diǎn)，探索原農(nóng)村土地依現(xiàn)狀確權(quán)路徑；結(jié)合二次開(kāi)發(fā)，探索推進(jìn)原農(nóng)村土地依改造確權(quán)路徑。（試點(diǎn)單位：試點(diǎn)區(qū)（新區(qū)），指導(dǎo)單位：市委政研室，市規(guī)劃國(guó)土委、市法制辦）
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　　3．推進(jìn)土地總登記試點(diǎn)實(shí)踐。推進(jìn)國(guó)有未出讓土地總登記，探索土地統(tǒng)一登記制度；選擇一定地區(qū)試點(diǎn)，完善登記發(fā)證、登記造冊(cè)等多層次土地登記制度。（試點(diǎn)單位：試點(diǎn)區(qū)（新區(qū)），指導(dǎo)單位：市規(guī)劃國(guó)土委、市法制辦）
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　　4．推進(jìn)土地空間使用權(quán)確權(quán)登記試點(diǎn)實(shí)踐。推進(jìn)土地空間權(quán)確權(quán)登記試點(diǎn)，形成空間使用權(quán)取得、登記、流轉(zhuǎn)、抵押、滅失管理等一系列制度規(guī)范，探索建立土地三維立體管理機(jī)制。（試點(diǎn)單位：試點(diǎn)區(qū)（新區(qū)），指導(dǎo)單位：市規(guī)劃國(guó)土委、市法制辦）
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　　5．探索建立土地權(quán)屬爭(zhēng)議多元調(diào)解處理機(jī)制。探索市、區(qū)兩級(jí)土地權(quán)屬爭(zhēng)議調(diào)解機(jī)構(gòu)的設(shè)置，強(qiáng)化行政調(diào)解能力；建立健全土地民事糾紛仲裁機(jī)制；探索在法院設(shè)立專門(mén)法庭，直接受理土地權(quán)屬、征地補(bǔ)償、安置補(bǔ)償?shù)雀黝愅恋貭?zhēng)議，強(qiáng)化土地問(wèn)題司法處理力度，借鑒香港有益經(jīng)驗(yàn)，研究建立土地審裁制度。（牽頭單位：市編辦，市中級(jí)人民法院，深圳仲裁委員會(huì)）
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　?。ㄈ┘訌?qiáng)土地市場(chǎng)化建設(shè)。
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　　1．實(shí)行差別化土地供應(yīng)和地價(jià)管理標(biāo)準(zhǔn)。重點(diǎn)結(jié)合產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)需要，以前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)、《深圳市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》（以下簡(jiǎn)稱“十二五”規(guī)劃）確定的12個(gè)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)基地為試點(diǎn)，在供應(yīng)方式、供地年限、地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等方面完善差別化供地政策；堅(jiān)持和完善招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓制度，探索完善租賃和作價(jià)入股等土地有償使用方式；完善土地市場(chǎng)價(jià)值評(píng)估體系，創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)用地流轉(zhuǎn)機(jī)制。（牽頭單位：市規(guī)劃國(guó)土委）
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　　2．建立健全促進(jìn)存量土地開(kāi)發(fā)利用的交易和管理制度。針對(duì)不同類型的存量土地，建立產(chǎn)權(quán)明晰、公平高效、流轉(zhuǎn)有序的土地市場(chǎng)體系；探索涉及原農(nóng)村城市化歷史遺留問(wèn)題的各類用地不同權(quán)益市場(chǎng)化實(shí)現(xiàn)形式，在房地合一登記體系內(nèi)探索房地權(quán)利分離條件下的管理制度；以基本生態(tài)控制線內(nèi)社區(qū)生態(tài)地區(qū)整備為試點(diǎn)，建立健全建設(shè)用地清退形成的土地指標(biāo)交易機(jī)制；創(chuàng)新土地收購(gòu)模式和多元化補(bǔ)償方式，探索土地資產(chǎn)權(quán)益書(shū)的市場(chǎng)交易和管理制度；圍繞珠三角地區(qū)甚至更大區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，推進(jìn)建立區(qū)域土地市場(chǎng)交易平臺(tái)，建立健全土地市場(chǎng)服務(wù)體系。（牽頭單位：市規(guī)劃國(guó)土委）
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　　3．創(chuàng)新土地金融工具和運(yùn)作機(jī)制。探索建立以土地資本化運(yùn)作為主要業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)，加快推動(dòng)在土地開(kāi)發(fā)、利用和經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的金融服務(wù)模式和產(chǎn)品創(chuàng)新；探索城市更新、土地整備、城市發(fā)展單元等二次開(kāi)發(fā)模式的金融保障運(yùn)行機(jī)制。（牽頭單位：市規(guī)劃國(guó)土委、市金融辦）
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　?。ㄋ模┰鰪?qiáng)土地科學(xué)調(diào)控能力。
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　　1．改革土地規(guī)劃、計(jì)劃管理和建設(shè)用地審批方式。探索建立建設(shè)用地自我約束的管控機(jī)制，科學(xué)制定深圳市土地利用總體規(guī)劃、計(jì)劃管理和建設(shè)用地審批管理的辦法和工作規(guī)則；探索編制功能片區(qū)土地利用空間管制規(guī)劃；探索建立建設(shè)用地新增指標(biāo)與流量指標(biāo)互補(bǔ)的土地利用計(jì)劃總量指標(biāo)體系。（牽頭單位：市規(guī)劃國(guó)土委）
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　　2．健全土地節(jié)約集約利用機(jī)制。重點(diǎn)以前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)和“十二五”規(guī)劃確定的產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)為試點(diǎn)，探索建立推進(jìn)節(jié)約集約用地工作的綜合評(píng)價(jià)體系，健全各類建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)體系，完善節(jié)約集約用地考核指標(biāo)體系，建立完善節(jié)約集約用地的評(píng)價(jià)考核機(jī)制、激勵(lì)約束機(jī)制、監(jiān)管機(jī)制、責(zé)任機(jī)制，探索以二次開(kāi)發(fā)和土地指標(biāo)交易為平臺(tái)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)整合。（試點(diǎn)單位：試點(diǎn)區(qū)（新區(qū)），指導(dǎo)單位：市經(jīng)貿(mào)信息委、市科技創(chuàng)新委、市規(guī)劃國(guó)土委）
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　　3．完善圍填海造地管理機(jī)制。探索圍填海造地管理與用地管理的銜接機(jī)制；以大空港地區(qū)圍填海為試點(diǎn)，探索整體圍填海造地分期供應(yīng)的“填建分離”政策。（牽頭單位：市規(guī)劃國(guó)土委（海洋局），寶安區(qū)）
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　　4．創(chuàng)新耕地、基本農(nóng)田和生態(tài)用地保護(hù)模式。探索建立耕地、基本農(nóng)田和生態(tài)用地保護(hù)的多途徑補(bǔ)償機(jī)制；開(kāi)展基本生態(tài)控制線內(nèi)社區(qū)生態(tài)地區(qū)整備，探索與社區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展協(xié)調(diào)共贏的生態(tài)用地保護(hù)新模式。（牽頭單位：試點(diǎn)區(qū)（新區(qū)），指導(dǎo)單位：市發(fā)展改革委、市經(jīng)貿(mào)信息委、市規(guī)劃國(guó)土委、市人居環(huán)境委）
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　　5．探索區(qū)域一體化土地利用和保護(hù)機(jī)制。以深港、深汕、深莞惠合作區(qū)為平臺(tái)，探索在規(guī)劃計(jì)劃指標(biāo)使用、合作開(kāi)發(fā)建設(shè)管理等方面構(gòu)建區(qū)域土地利用調(diào)控協(xié)調(diào)和占補(bǔ)平衡機(jī)制；探索構(gòu)建促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的區(qū)域土地政策體系，以利益共享促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)用地、重大基礎(chǔ)設(shè)施用地合理配置。（試點(diǎn)單位：試點(diǎn)區(qū)（新區(qū)），指導(dǎo)單位：市發(fā)展改革委、市規(guī)劃國(guó)土委）
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　　6．完善土地收益分配調(diào)節(jié)機(jī)制。探索完善土地收益分配制度，重點(diǎn)探索政府與土地權(quán)利人共享土地增值收益機(jī)制；探索完善土地租（價(jià)）稅費(fèi)體系，研究健全各類土地使用權(quán)交易稅收征管制度，研究土地資源占用的稅費(fèi)約束機(jī)制、促進(jìn)土地節(jié)約集約利用的稅費(fèi)調(diào)節(jié)機(jī)制。（牽頭單位：市財(cái)政委、市規(guī)劃國(guó)土委、市地稅局）
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　?。ㄎ澹﹦?chuàng)新存量土地循環(huán)利用機(jī)制。
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　　1．建立健全存量土地循環(huán)利用機(jī)制和配套政策。統(tǒng)籌研究制定城市更新、土地整備、城市發(fā)展單元等土地二次開(kāi)發(fā)利用機(jī)制和配套政策，重點(diǎn)在歷史遺留問(wèn)題處理、土地供應(yīng)方式、征收補(bǔ)償原則、安置標(biāo)準(zhǔn)和方式、土地收益分配調(diào)節(jié)方式、土地財(cái)稅等方面進(jìn)行政策創(chuàng)新；建立健全與土地二次開(kāi)發(fā)利用相適應(yīng)的規(guī)劃管理制度，探索城市更新單元、土地整備單元、城市發(fā)展單元、社區(qū)規(guī)劃等實(shí)施性規(guī)劃編制方法。（牽頭單位：市規(guī)劃國(guó)土委）
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　　2．推進(jìn)二次開(kāi)發(fā)利用機(jī)制統(tǒng)籌試點(diǎn)實(shí)踐。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城市更新、土地整備、城市發(fā)展單元等二次開(kāi)發(fā)模式，重點(diǎn)明晰各種開(kāi)發(fā)模式適用范圍、運(yùn)作程序、征收補(bǔ)償原則、安置標(biāo)準(zhǔn)和方式、土地供應(yīng)方式、開(kāi)發(fā)獎(jiǎng)勵(lì)和政府監(jiān)督管理方法等。（試點(diǎn)單位：坪山新區(qū)，指導(dǎo)單位：市財(cái)政委、市規(guī)劃國(guó)土委、市金融辦）
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　　3．推進(jìn)土地整備試點(diǎn)實(shí)踐。推進(jìn)土地整備試點(diǎn)，進(jìn)一步創(chuàng)新土地整備體制機(jī)制，建立健全土地整備政策體系，完善土地整備投融資運(yùn)行機(jī)制。（試點(diǎn)單位：試點(diǎn)區(qū)（新區(qū)），指導(dǎo)單位：市規(guī)劃國(guó)土委、市金融辦）
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　　4．推進(jìn)城市發(fā)展單元試點(diǎn)實(shí)踐。推進(jìn)城市發(fā)展單元試點(diǎn)，建立健全城市發(fā)展單元整體開(kāi)發(fā)模式。（試點(diǎn)單位：試點(diǎn)區(qū)（新區(qū)），指導(dǎo)單位：市規(guī)劃國(guó)土委、市金融辦）
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　?。┩晟仆恋毓芾矸ㄖ魏蜕鐣?huì)環(huán)境。
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　　1．強(qiáng)化土地管理立法。適應(yīng)深圳高度城市化地區(qū)特征，從綜合統(tǒng)籌的角度，建立并完善以經(jīng)濟(jì)特區(qū)土地管理法規(guī)為核心的土地管理法規(guī)政策體系，及時(shí)制定、修改或者廢止相關(guān)法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件，鞏固土地管理制度改革成果，為國(guó)家土地管理做好政策儲(chǔ)備，推動(dòng)土地管理法治環(huán)境建設(shè)。（牽頭單位：市人大常委會(huì)法制委員會(huì)，市法制辦）
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　　2．創(chuàng)新土地資源執(zhí)法監(jiān)察機(jī)制。落實(shí)公安、紀(jì)檢、司法、規(guī)劃土地監(jiān)察緊密聯(lián)動(dòng)的土地執(zhí)法監(jiān)察制度，探索設(shè)立資源警察制度，增強(qiáng)強(qiáng)制力，嚴(yán)格土地執(zhí)法。（牽頭單位：市編辦，市規(guī)劃國(guó)土委、市公安局、市水務(wù)局、市城管局）
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　　3．營(yíng)造良好社會(huì)氛圍。制定宣傳方案，把握輿論導(dǎo)向，通過(guò)策劃宣傳報(bào)道、組織宣講解讀、專家理論研討、土地市情展覽等多種形式，為改革實(shí)施創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境。（牽頭單位：市委宣傳部，市規(guī)劃國(guó)土委）
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　　四、2012年工作重點(diǎn)
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　?。ㄒ唬┚C合試點(diǎn)。
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　　1．坪山新區(qū)綜合試點(diǎn)。重點(diǎn)探索原農(nóng)村土地依改造確權(quán)路徑，城市更新、土地整備、城市發(fā)展單元等二次開(kāi)發(fā)機(jī)制統(tǒng)籌，土地收益分配調(diào)節(jié)等。（試點(diǎn)單位：坪山新區(qū)，指導(dǎo)單位：市委政研室，市財(cái)政委、市規(guī)劃國(guó)土委、市法制辦、市金融辦）
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　　2．前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)綜合試點(diǎn)。重點(diǎn)完善差別化土地供應(yīng)政策和地價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，健全土地節(jié)約集約利用機(jī)制等。（試點(diǎn)單位：市前海管理局，指導(dǎo)單位：市經(jīng)貿(mào)信息委、市科技創(chuàng)新委、市財(cái)政委、市規(guī)劃國(guó)土委）
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　?。ǘｍ?xiàng)試點(diǎn)。
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　　1．原農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑處理試點(diǎn)。以寶安區(qū)沙井街道共和社區(qū)、龍崗區(qū)平湖街道山廈社區(qū)為試點(diǎn)，根據(jù)《深圳市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑的處理決定》及其配套實(shí)施文件，開(kāi)展原農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑處理工作，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，提出政策建議。（試點(diǎn)單位：寶安區(qū)、龍崗區(qū)，指導(dǎo)單位：市委政研室，市規(guī)劃國(guó)土委、市法制辦）
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　　2．完善土地總登記制度試點(diǎn)。開(kāi)展原光明華僑畜牧場(chǎng)土地總登記，對(duì)行政事業(yè)單位、光明集團(tuán)的用地進(jìn)行確權(quán)、登記發(fā)證，對(duì)各類未轉(zhuǎn)收的現(xiàn)狀建設(shè)用地、農(nóng)用地進(jìn)行登記造冊(cè)。（試點(diǎn)單位：光明新區(qū)，指導(dǎo)單位：市規(guī)劃國(guó)土委、市法制辦）
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　　開(kāi)展儲(chǔ)備土地總登記。（試點(diǎn)單位：市規(guī)劃國(guó)土委，各區(qū)、各新區(qū)）
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　　3．完善土地作價(jià)出資方式試點(diǎn)。以地鐵三期開(kāi)發(fā)用地為試點(diǎn)，探索國(guó)有土地作價(jià)出資方式適用范圍、取得土地使用權(quán)法律效力、運(yùn)作程序和規(guī)則等，完善土地作價(jià)出資土地有償使用方式。（試點(diǎn)單位：市地鐵集團(tuán)，指導(dǎo)單位：市規(guī)劃國(guó)土委）
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　　4．健全土地節(jié)約集約機(jī)制試點(diǎn)。以高新區(qū)留仙洞園區(qū)為試點(diǎn)，健全產(chǎn)業(yè)用地管理的部門(mén)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，健全土地供應(yīng)前的準(zhǔn)入機(jī)制和供應(yīng)后的綜合評(píng)估、退出機(jī)制，開(kāi)展對(duì)各類功能區(qū)、建設(shè)項(xiàng)目用地以及各行業(yè)、不同用地主體的多層次土地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)。（試點(diǎn)單位：市經(jīng)貿(mào)信息委、市科技創(chuàng)新委，指導(dǎo)單位：市規(guī)劃國(guó)土委、南山區(qū)）
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　　5．創(chuàng)新生態(tài)用地保護(hù)模式試點(diǎn)。以南山區(qū)西麗水源三村、寶安區(qū)黃麻布社區(qū)為試點(diǎn)，開(kāi)展生態(tài)地區(qū)整備，探索社區(qū)規(guī)劃編制方法，以及生態(tài)用地保護(hù)的市場(chǎng)化機(jī)制。（試點(diǎn)單位：南山區(qū)、寶安區(qū)，指導(dǎo)單位：市規(guī)劃國(guó)土委、市人居環(huán)境委）
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　　6．土地整備試點(diǎn)。以華為科技城土地整備為試點(diǎn)，探索土地整備開(kāi)發(fā)機(jī)制，提出政策建議。（試點(diǎn)單位：龍崗區(qū)，指導(dǎo)單位：市規(guī)劃國(guó)土委）
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　　7．城市發(fā)展單元試點(diǎn)。以光明門(mén)戶區(qū)、坪山中心區(qū)發(fā)展單元為試點(diǎn)，探索城市發(fā)展單元整體開(kāi)發(fā)政策，提出政策建議。（試點(diǎn)單位：光明新區(qū)、坪山新區(qū)，指導(dǎo)單位：市規(guī)劃國(guó)土委）
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　?。ㄈ┡涮渍吆突A(chǔ)研究。
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　　1．配合坪山新區(qū)綜合試點(diǎn)，探索原農(nóng)村土地確權(quán)路徑，開(kāi)展城市化過(guò)程中原農(nóng)村土地權(quán)益重構(gòu)政策研究。（牽頭單位：市委政研室，市規(guī)劃國(guó)土委、市法制辦）
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　　2．配合完善土地總登記制度試點(diǎn)，研究土地總登記工作規(guī)程。（牽頭單位：市規(guī)劃國(guó)土委、市法制辦）
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　　3．研究土地使用權(quán)空間權(quán)利體系，為開(kāi)展土地空間使用權(quán)確權(quán)登記試點(diǎn)奠定基礎(chǔ)。（牽頭單位：市規(guī)劃國(guó)土委、市法制辦）
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　　4．開(kāi)展土地民事糾紛仲裁機(jī)制研究。（牽頭單位：深圳仲裁委員會(huì)）
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　　5．配合創(chuàng)新生態(tài)用地保護(hù)模式試點(diǎn)，研究建設(shè)用地清退形成的土地指標(biāo)市場(chǎng)交易和管理制度。（牽頭單位：市規(guī)劃國(guó)土委）
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　　6．配合坪山新區(qū)綜合試點(diǎn)、土地整備試點(diǎn)、城市發(fā)展單元試點(diǎn)，探索城市更新、土地整備、城市發(fā)展單元等二次開(kāi)發(fā)模式的金融保障運(yùn)行機(jī)制。（牽頭單位：市規(guī)劃國(guó)土委、市金融辦）
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　　7．推進(jìn)《深圳市土地利用總體規(guī)劃（2006～2020年）》獲國(guó)務(wù)院審批通過(guò)，功能片區(qū)土地利用總體規(guī)劃審批和調(diào)整獲廣東省政府授權(quán)。完成功能片區(qū)土地利用總體規(guī)劃編制和審批工作。出臺(tái)深圳市土地規(guī)劃、計(jì)劃管理辦法和建設(shè)用地審批工作規(guī)則。（牽頭單位：市規(guī)劃國(guó)土委）
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　　8．完成基本農(nóng)田調(diào)整改造工作。（牽頭單位：試點(diǎn)區(qū)（新區(qū)）、市經(jīng)貿(mào)信息委）
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　　9．深化生態(tài)補(bǔ)償政策研究，完善生態(tài)補(bǔ)助機(jī)制，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)和土地合理利用。（牽頭單位：市發(fā)展改革委，各區(qū)、各新區(qū)）
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　　10．配合坪山新區(qū)綜合試點(diǎn)、前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)綜合試點(diǎn)，研究土地收益分成機(jī)制。（牽頭單位：市財(cái)政委、市規(guī)劃國(guó)土委）
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　　11．配合土地整備試點(diǎn)，制定土地整備項(xiàng)目實(shí)施方案編制指引和土地整備單元規(guī)劃編制規(guī)程；配合城市發(fā)展單元試點(diǎn)，開(kāi)展城市發(fā)展單元制度立法研究，制定城市發(fā)展單元規(guī)劃編制技術(shù)指引和試點(diǎn)工作指導(dǎo)意見(jiàn)。（牽頭單位：市規(guī)劃國(guó)土委）
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　　12．出臺(tái)《深圳市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑的處理決定》的配套實(shí)施文件。（牽頭單位：市規(guī)劃國(guó)土委、市法制辦）
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　　13．出臺(tái)“關(guān)于嚴(yán)格變更土地用途和調(diào)整容積率管理的若干規(guī)定”、“關(guān)于嚴(yán)格征轉(zhuǎn)地補(bǔ)償與土地置換管理的若干規(guī)定”等政策。（牽頭單位：市規(guī)劃國(guó)土委）
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　　14．制定“深圳市房屋征收與補(bǔ)償實(shí)施辦法”。（牽頭單位：市規(guī)劃國(guó)土委、市法制辦）
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　　15．制定《深圳市土地管理制度改革總體方案解讀》，舉辦全市規(guī)劃土地市情展覽，使各級(jí)各部門(mén)、社會(huì)各方面以及全體市民深刻了解我市規(guī)劃土地管理的歷程、面臨的問(wèn)題和主要改革措施。（牽頭單位：市規(guī)劃國(guó)土委）
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　　五、改革工作要求
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　?。ㄒ唬┘訌?qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。土地管理制度改革是一項(xiàng)艱巨復(fù)雜的工作，意義重大。各區(qū)（新區(qū)）、各部門(mén)、各單位要高度重視，深刻領(lǐng)會(huì)土地管理制度改革工作的重要意義，認(rèn)真落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)小組的工作部署，按照黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門(mén)協(xié)同、公眾參與、上下聯(lián)動(dòng)的要求，加強(qiáng)對(duì)改革工作的領(lǐng)導(dǎo)，解放思想、大膽創(chuàng)新，系統(tǒng)設(shè)計(jì)、精心組織，扎實(shí)穩(wěn)妥推進(jìn)改革工作。
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　?。ǘ?qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室要加強(qiáng)對(duì)改革工作的組織指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、推動(dòng)落實(shí)等工作，加強(qiáng)改革的頂層設(shè)計(jì)和配套制度建設(shè)，積極推動(dòng)各區(qū)（新區(qū)）、各部門(mén)、各單位協(xié)同對(duì)改革關(guān)鍵領(lǐng)域和重點(diǎn)環(huán)節(jié)進(jìn)行重點(diǎn)突破，及時(shí)跟蹤指導(dǎo)重點(diǎn)改革項(xiàng)目。重大改革事項(xiàng)要充分評(píng)估改革風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)向領(lǐng)導(dǎo)小組匯報(bào)，主動(dòng)向國(guó)土資源部和廣東省政府請(qǐng)示溝通，積極爭(zhēng)取指導(dǎo)和支持。
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　?。ㄈ┘?xì)化實(shí)施安排。各區(qū)（新區(qū)）、各部門(mén)、各單位要根據(jù)改革實(shí)施方案和年度計(jì)劃，結(jié)合自身實(shí)際，抓緊制定推進(jìn)改革任務(wù)的工作方案，細(xì)化改革目標(biāo)、改革內(nèi)容、進(jìn)度安排和工作要求，盡快啟動(dòng)實(shí)施，并將年初工作方案、年中改革進(jìn)展、年末總結(jié)評(píng)估及時(shí)報(bào)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。
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　　（四）保障人員、經(jīng)費(fèi)。各區(qū)（新區(qū)）、各部門(mén)、各單位要根據(jù)改革工作需要，建立工作班子，組織精干力量推動(dòng)改革實(shí)施工作。要加大改革實(shí)施項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)保障，創(chuàng)新項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理方式。市國(guó)土基金安排專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，支撐改革實(shí)施工作，鼓勵(lì)專家以不同方式參與改革實(shí)施，保障各項(xiàng)改革工作的順利開(kāi)展。
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　　（五）加強(qiáng)監(jiān)督評(píng)估。市委、市政府督查部門(mén)要對(duì)各項(xiàng)改革實(shí)施情況檢查督促，對(duì)改革創(chuàng)新予以表?yè)P(yáng)，對(duì)改革不力依照規(guī)定進(jìn)行責(zé)任追究。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室要積極跟蹤改革項(xiàng)目進(jìn)展，年中開(kāi)展改革實(shí)施評(píng)價(jià)，年末對(duì)改革實(shí)施情況進(jìn)行總結(jié)和評(píng)估，形成年度進(jìn)展報(bào)告，經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組審定后，報(bào)國(guó)土資源部和廣東省政府。

3 ? 深圳土地改革再次示范全國(guó)

　　1987年深圳敲響了拍賣土地使用權(quán)的第一槌，隨后一場(chǎng)被譽(yù)為“以土地?fù)Q黃金”的土地改革風(fēng)暴席卷全國(guó)。20多年過(guò)去了，深圳土地管理中眾多歷史遺留問(wèn)題開(kāi)始顯現(xiàn)。

　　證券時(shí)報(bào)記者獲悉，深圳將以“產(chǎn)權(quán)明晰、市場(chǎng)配置、節(jié)約集約、科學(xué)調(diào)控”為土地管理制度改革原則，先行先試，建立高度城市化地區(qū)土地利用和管理新模式，推動(dòng)土地資源配置市場(chǎng)化、土地利用高效化和土地管理的法制化。

　　具體操作上，改革任務(wù)有八大重點(diǎn)，包括完善固有土地產(chǎn)權(quán)制度、深化土地資源市場(chǎng)化配置、創(chuàng)新土地資產(chǎn)資本運(yùn)作機(jī)制、創(chuàng)新土地二次開(kāi)發(fā)機(jī)制、嚴(yán)格更低保護(hù)并建立補(bǔ)償機(jī)制、強(qiáng)化土地調(diào)控與監(jiān)管、推進(jìn)區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)合作、加強(qiáng)土地立法等。

　　在實(shí)施階段上，深圳土地管理制度改革將通過(guò)近期計(jì)劃（2011年~2015年）和遠(yuǎn)期計(jì)劃（2016年~2020年），分兩步推進(jìn)。

　　深圳知名地產(chǎn)分析師半求表示，深圳土地改革制度走在全國(guó)前列，這次方案的改革力度較大，其中一些提法在以前從未出現(xiàn)過(guò)。

　　據(jù)悉，深圳市政府已經(jīng)有近四年沒(méi)有向市場(chǎng)發(fā)放增量住宅用地，城市更新主要依賴于舊改項(xiàng)目，但是舊改因?yàn)樵庥霾疬w不順、補(bǔ)償條件難談妥等原因進(jìn)展緩慢。方案細(xì)則出臺(tái)之后，對(duì)于地產(chǎn)項(xiàng)目的推進(jìn)將有法可依。

　　小產(chǎn)權(quán)房有望確權(quán)

　　深圳在從一個(gè)小漁村向城市化演進(jìn)的過(guò)程中，涉及到土地權(quán)屬狀況的遺留問(wèn)題非常復(fù)雜。而土地管理制度的核心，就是對(duì)土地權(quán)益的確認(rèn)和明晰。深圳將在此領(lǐng)域探索權(quán)益實(shí)現(xiàn)的多元化途徑。

　　據(jù)悉，確權(quán)的重點(diǎn)和難點(diǎn)在于原農(nóng)村土地權(quán)益如何實(shí)現(xiàn)，即深圳大量建立在宅基地上的集體產(chǎn)權(quán)房，如何實(shí)現(xiàn)權(quán)益。對(duì)這一問(wèn)題，深圳擬在符合政策規(guī)定的基礎(chǔ)上，建立健全相關(guān)政策體系，推進(jìn)原農(nóng)村土地確權(quán)試點(diǎn)實(shí)踐工作，加強(qiáng)原農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新。比如原農(nóng)村土地“依現(xiàn)狀、依改造”進(jìn)行確權(quán)；在“房地合一”體系內(nèi)，探索房地權(quán)利分離條件下的管理制度，探索土地權(quán)益書(shū)、作價(jià)入股等補(bǔ)償模式等，破解確權(quán)難題。

　　截至2011年年底，深圳小產(chǎn)權(quán)房違法建筑達(dá)到37.94萬(wàn)棟，建筑面積達(dá)4.05億平方米，是深圳市總建筑面積的49.27%。半求認(rèn)為，確權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)如何設(shè)定，對(duì)這些小產(chǎn)權(quán)房的影響巨大，定得太窄容易引發(fā)眾多不滿，定得太寬則是變相鼓勵(lì)違建。方案提到將“依現(xiàn)狀、依改造”等路徑確權(quán)，表示政府可能會(huì)尊重現(xiàn)狀。

　　探索招拍掛之外新方式

　　土地使用權(quán)出讓方式，是業(yè)界探討最多的根本性制度之一。據(jù)悉，深圳將研究和探索限房?jī)r(jià)競(jìng)地價(jià)、不設(shè)定條件的掛牌出讓等多種方式?！耙簿褪钦f(shuō)要探索除了招拍掛之外的新出讓方式，這為土地二次開(kāi)發(fā)方式提供了新的可能?！币晃坏禺a(chǎn)界人士表示。

　　目前深圳產(chǎn)業(yè)用地的轉(zhuǎn)讓行為，以協(xié)議出讓居多，即通過(guò)設(shè)置一定的門(mén)檻，將產(chǎn)業(yè)用地定向出讓，但未來(lái)這個(gè)競(jìng)標(biāo)門(mén)檻可能進(jìn)一步降低。

　　以往產(chǎn)業(yè)用地審批采取最高年限的做法，將來(lái)也可能改變?yōu)?，根?jù)產(chǎn)業(yè)周期特點(diǎn)而采用彈性制度，不一定是最高年限。

　　另外據(jù)悉，深圳將健全土地供應(yīng)體系，探索租賃、作價(jià)入股等土地有償使用方式；未來(lái)深圳將創(chuàng)新土地金融工具，展開(kāi)土地金融政策研究；在土地收購(gòu)回購(gòu)上，將引入市場(chǎng)機(jī)制，創(chuàng)新土地收購(gòu)模式和多元化補(bǔ)償方式，探索實(shí)行政府部門(mén)對(duì)土地的優(yōu)先購(gòu)買權(quán)。

　　土地開(kāi)發(fā)收益共享

　　找到良好的土地開(kāi)發(fā)收益共享機(jī)制，可以化解當(dāng)前很多矛盾。深圳將可能綜合利用規(guī)劃、土地、產(chǎn)權(quán)、財(cái)政、稅收、金融等多種手段來(lái)達(dá)到這一目的。

　　在規(guī)劃控制上，區(qū)政府、社區(qū)、土地權(quán)利人、開(kāi)發(fā)單位等不同利益主體有可能作為相關(guān)規(guī)劃的主體，一起參與。收益共享上，對(duì)土地二次開(kāi)發(fā)增值收益，將通過(guò)系列調(diào)控方式，明晰增值收益歸屬，并公平分配。

　　此次改革，不僅包括諸多先行、先試的措施，還賦予了本地政府在土地管理活動(dòng)中更多自主權(quán)。比如，由于深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)這一獨(dú)特的組織形式，整個(gè)深圳市建設(shè)用地審批權(quán)限在國(guó)務(wù)院，在改革建設(shè)用地審批上周期較長(zhǎng)。但是未來(lái)深圳將改革建設(shè)用地審批方式，重新明確深圳市建設(shè)用地報(bào)批的程序和規(guī)則，這些措施將簡(jiǎn)化行政程序，提高深圳市尤其是中心區(qū)外的建設(shè)用地自主性。