1 ? 農(nóng)村宅基地新政策2015試點方案解讀
《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》（以下稱建議）正式公布。
建議提出：穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系，完善土地所有權、承包權、經(jīng)營權分置辦法，依法推進土地經(jīng)營權有序流轉。深化農(nóng)村土地制度改革。
在建議發(fā)布的前一天，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》（以下稱方案）。作為我國農(nóng)村改革的頂層設計，方案明確農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點思路。
其中提到，探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制，探索農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押、擔保、轉讓的有效途徑；適時就二輪承包期滿后耕地延包辦法、 新的承包期限等內(nèi)容提出具體方案。
21世紀經(jīng)濟報道記者梳理發(fā)現(xiàn)，方案綜合了近年來關于土地改革等領域的嘗試，以及地方試點經(jīng)驗，梳理出當前和今后一個時期內(nèi)農(nóng)村改革的五大核心領域，包括農(nóng)村集體產(chǎn)權制度、農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度、農(nóng)業(yè)支持保護制度、城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制和農(nóng)村社會治理制度。
學界和地方農(nóng)業(yè)系統(tǒng)人士評價，改革方案整體比較穩(wěn)健，強調(diào)“審慎穩(wěn)妥”。
1.1 ? 宅基地改革突破最大
十八屆三中全會以來，新一輪土地改革一直是關注焦點。
上述方案強調(diào)，落實集體所有權，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權，放活土地經(jīng)營權為基本原則。
在最受市場關注的“三塊地”，方案提出“開展農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點”。
農(nóng)村土地征收制度改革的基本思路提到，縮小土地征收范圍，規(guī)范土地征收程序等。
集體經(jīng)營性建設用地制度改革的基本思路提到，允許土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工礦倉儲、商服等經(jīng)營性用途的存量農(nóng)村集體建設用地，與國有建 設用地享有同等權利，在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，可以出讓、租賃、入股，完善入市交易規(guī)則、服務監(jiān)管制度和土地增值收益的合理分配機制。
其中，突破最大的是宅基地改革。其改革基本思路是：在保障農(nóng)戶依法取得的宅基地用益物權基礎上，改革完善農(nóng)村宅基地制度，探索農(nóng)民住房保障新機制，對農(nóng)民住房財產(chǎn)權作出明確界定，探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制，探索農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押、擔保、轉讓的有效途徑。
湖北省一位農(nóng)業(yè)部門官員告訴21世紀經(jīng)濟報道記者，關于宅基地的改革，江西、湖南的一些地區(qū)已經(jīng)在試點；在沒有試點的地區(qū)，民間也有少數(shù)的不規(guī)范的“交易”存在。
2015年1月中央發(fā)布的《關于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，其中決定在全國選取30個左右縣（市、區(qū)）行政區(qū)域進行試點，其中包括15個農(nóng)村宅基地制度改革試點。
十三五規(guī)劃建議中亦提到：維護進城落戶農(nóng)民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，支持引導其依法自愿有償轉讓上述權益。
以湖北試點宜城市為例，目前，該市已出臺農(nóng)村宅基地有償使用、自愿退出、收益資金管理、村民自治、歷史遺留問題處理等相關管理辦法的征求意見稿。
1.2 ? 二輪承包新期限將適時推出
值得注意的是，在深化農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度改革方面，方案提到，抓緊修改有關法律，落實中央關于穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系并保持長久不變的重大決策，適時就二輪承包期滿后耕地延包辦法、 新的承包期限等內(nèi)容提出具體方案。
該政策將關系到大批租賃農(nóng)戶承包地的工商資本。根據(jù)2015年出臺的《關于加強對工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風險防范的意見》，首次對工商資本租賃農(nóng)戶承包地在租賃時間和土地面積上設置了明確的上限控制和監(jiān)管辦法。其中對租賃期限，應視項目實施情況合理確定，可以采取分期租賃的辦法，但一律不得超過二輪承包剩余時間。
按現(xiàn)行三十年承包期計算，第二輪承包最晚將在2028年到期。 21世紀經(jīng)濟報道記者此前在基層采訪土地承包經(jīng)營權流轉時，許多基層農(nóng)業(yè)經(jīng)管部門以及工商企業(yè)對新的承包期限方案，極為關注。
1.3 ? 強調(diào)地方試點需取得授權
方案在鼓勵地方改革試點時，特別強調(diào)“對突破現(xiàn)行法律法規(guī)的重大改革，要按程序報批，取得授權，在一定范圍內(nèi)開展試點”。
一位湖北農(nóng)業(yè)系統(tǒng)官員告訴21世紀經(jīng)濟報道記者，方案強調(diào)試點先行，鼓勵積極探索、允許采取差異性、過渡性的制度和政策安排，但是明確提出了試點需要授權，過去很多地方跟風試點，有好的經(jīng)驗，也存在盲目性。
他還表示，方案本身也總結了很多地方試點經(jīng)驗，將改革從地方試點到全國盤活。比如其中提到的“探索建立工商資本農(nóng)地租賃風險保障金制度”，是對武漢經(jīng)驗的總結。而完善和拓展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、地票等試點，則是對重慶經(jīng)驗的總結。
“很多提法都是對過去的總結，整份方案還是比較穩(wěn)健和謹慎”，華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心副教授呂德文對此表示。
1.4 ? 宅基地改革是農(nóng)村土地改革關鍵點
“推動土地經(jīng)營權有序流轉可以提高土地資源分配效率，引導農(nóng)民種植戶以自營或是委托經(jīng)營等形式推進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，可提高農(nóng)民種植戶的生產(chǎn)經(jīng)營效率，同時增加收入?！弊蛉?，中投顧問農(nóng)林牧漁業(yè)研究員宋杰凝在接受《證券日報》記者采訪時表示。
日前，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》（以下簡稱《方案》），提出堅持完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，把握好土地集體所有制和家庭承包經(jīng)營的關系。落實集體所有權，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權，放活土地經(jīng)營權，實行“三權分置”。
在土地制度改革層面，《方案》提出深化農(nóng)村土地制度改革的基本方向是：落實集體所有權，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權，放活土地經(jīng)營權。放活土地經(jīng)營權，就是允許承包農(nóng)戶將土地經(jīng)營權依法自愿配置給有經(jīng)營意愿和經(jīng)營能力的主體，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。
同時，在保障農(nóng)戶依法取得的宅基地用益物權基礎上，改革完善農(nóng)村宅基地制度，探索農(nóng)民住房保障新機制，對農(nóng)民住房財產(chǎn)權作出明確界定，探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機制，探索農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押、擔保、轉讓的有效途徑。
宋杰凝表示，宅基地改革是農(nóng)村土地改革的關鍵點之一。對農(nóng)村土地宅基地進行改革能夠保障農(nóng)村建設有計劃地穩(wěn)步推進，有利于農(nóng)村宅基地管理，改變農(nóng)村宅基地布局分散、空心村等土地資源浪費問題，節(jié)省土地資源，將更多的土地資源用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。
2 ? 2015年農(nóng)村宅基地新政策
2015年農(nóng)民宅基地有償轉讓或將成為現(xiàn)實。今年，中共中央辦公廳和國務院聯(lián)合印發(fā)了《關于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，這標志著農(nóng)村宅基地改革制度開始實施，農(nóng)民自由轉讓宅基地或將實現(xiàn)。
據(jù)悉，全國農(nóng)民工總量已逾2.69億人，其中外出農(nóng)民工1.66億人，外出務工農(nóng)民仍以每年600萬左右遞增。很多進城農(nóng)民常年在城市生活甚至定居，而宅基地不能流轉造成的困擾，成為許人心中揮之不去的“另類鄉(xiāng)愁”。
2015年農(nóng)民宅基地有償轉讓注意事項：
1、土地公有制性質(zhì)不改變；
2、耕地紅線不突破；
3、農(nóng)民利益不受損。
據(jù)了解，農(nóng)村宅基地有償轉讓試點將在2017年底完成。
農(nóng)村宅基地改革是件好事情，但是改革過程中要切實保護好老百姓的切身利益，建立國家、集體和個人的權益分配制度，合理提高收益針對土地分配機制不健全，要建立完善的解決分配機制不健全的問題。
宅基地可以有償退出或者轉讓，能夠讓進城農(nóng)民免去后顧之憂，亦讓大量閑置宅基地獲得“解放”，還給農(nóng)村新一輪發(fā)展拓展土地資源調(diào)整空間，可謂一石三鳥之舉。要把好事辦好，務必兼顧各方利益，尤其是要因地制宜制定合理補償標準，保證轉讓宅基地農(nóng)民利益不受損，實現(xiàn)買、賣與村集體多方共贏。
3 ? 農(nóng)村宅基地新政策2015試點答疑
中央印發(fā)了有關改革試點工作意見，為什么要開展農(nóng)村土地制度改革試點，改革試點的指導思想、目標原則是什么，有哪些主要任務和基本要求，就此采訪了國土資源部部長、國家土地總督察姜大明。
3.1 ? 改革完善農(nóng)村土地制度 推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新型城鎮(zhèn)化
為什么要開展改革試點？
姜大明：開展農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革，是黨的十八屆三中全會《決定》提出的明確任務。土地制度是國家的基礎性制度，在實踐基礎上形成的中國特色土地制度為我國經(jīng)濟社會發(fā)展作出了歷史性貢獻。隨著實踐發(fā)展和改革深入，現(xiàn)行農(nóng)村土地制度與社會主義市場經(jīng)濟體制不相適應的問題日益顯現(xiàn)，必須通過深化改革來破解。改革完善農(nóng)村土地制度，有利于健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制，有利于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，有利于推進中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新型城鎮(zhèn)化。
近年來，按照黨中央、國務院的要求，我部開展了以土地征收、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地流轉和宅基地制度為主要內(nèi)容的改革試點，各地也結合實際進行了積極探索，為改革完善農(nóng)村土地制度積累了經(jīng)驗。農(nóng)村土地制度改革牽一發(fā)而動全身，涉及重要法律修改，涉及重大利益調(diào)整，涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織制度、村民自治制度等重要制度的完善，必須根據(jù)中央統(tǒng)一部署，按照守住底線、試點先行的原則平穩(wěn)推進。
3.2 ? 以建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場為方向
改革試點的指導思想是什么？
姜大明：要認真貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，立足我國基本國情和發(fā)展階段，堅持問題導向和底線思維，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，兼顧效率與公平，圍繞健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制目標，以建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場為方向，以夯實農(nóng)村集體土地權能為基礎，以建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制為關鍵，以維護農(nóng)民土地權益、保障農(nóng)民公平分享土地增值收益為目的，發(fā)揮法律引領和推動作用，著力政策和制度創(chuàng)新，為改革完善農(nóng)村土地制度，推進中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新型城鎮(zhèn)化提供實踐經(jīng)驗。
要通過改革試點，探索健全程序規(guī)范、補償合理、保障多元的土地征收制度，同權同價、流轉順暢、收益共享的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市制度，依法公平取得、節(jié)約集約使用、自愿有償退出的宅基地制度。探索形成可復制、可推廣的改革成果，為科學立法、修改完善相關法律法規(guī)提供支撐。
關于改革試點的基本原則，一是把握正確方向，緊扣十八屆三中全會提出的農(nóng)村土地制度改革任務；二是堅守改革底線，堅持試點先行，確保土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損；三是維護農(nóng)民權益，始終把維護好、實現(xiàn)好、發(fā)展好農(nóng)民土地權益作為改革的出發(fā)點和落腳點；四是堅持循序漸進，既要有條件、按程序、分步驟審慎穩(wěn)妥推進，又要鼓勵試點地區(qū)結合實際，大膽探索；五是注重改革協(xié)調(diào)，形成改革合力。
3.3 ? 建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制
改革試點的主要任務有哪些？
姜大明：一是完善土地征收制度。針對征地范圍過大、程序不夠規(guī)范、被征地農(nóng)民保障機制不完善等問題，要縮小土地征收范圍，探索制定土地征收目錄，嚴格界定公共利益用地范圍；規(guī)范土地征收程序，建立社會穩(wěn)定風險評估制度，健全矛盾糾紛調(diào)處機制，全面公開土地征收信息；完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制。
二是建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市制度。針對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地權能不完整，不能同等入市、同權同價和交易規(guī)則亟待健全等問題，要完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地產(chǎn)權制度，賦予農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股權能；明確農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市范圍和途徑；建立健全市場交易規(guī)則和服務監(jiān)管制度。
三是改革完善農(nóng)村宅基地制度。針對農(nóng)戶宅基地取得困難、利用粗放、退出不暢等問題，要完善宅基地權益保障和取得方式，探索農(nóng)民住房保障在不同區(qū)域戶有所居的多種實現(xiàn)形式；對因歷史原因形成超標準占用宅基地和一戶多宅等情況，探索實行有償使用；探索進城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部自愿有償退出或轉讓宅基地；改革宅基地審批制度，發(fā)揮村民自治組織的民主管理作用。
四是建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。針對土地增值收益分配機制不健全，兼顧國家、集體、個人之間利益不夠等問題，要建立健全土地增值收益在國家與集體之間、集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的分配辦法和相關制度安排。
對試點選擇的范圍、時間有什么要求？
姜大明：改革試點的要求，一是堅持小范圍試點。統(tǒng)籌東、中、西部和東北地區(qū)，兼顧不同發(fā)展階段和模式，主要在新型城鎮(zhèn)化綜合試點和農(nóng)村改革試驗區(qū)中安排，選擇若干有基礎、有條件的縣或縣級市開展。二是堅持依法改革。試點涉及突破相關法律條款，需要由國務院提請全國人大常委會授權，允許試點地區(qū)在試點期間暫停執(zhí)行相關法律條款。三是堅持封閉運行。試點嚴格限制在經(jīng)法律授權的縣（市）開展，非試點地區(qū)不要盲目攀比，擅自行動，確保試點封閉運行，風險可控。
