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農(nóng)村宅基地入市

規(guī)范宅基地進入市場規(guī)則，提高對農(nóng)民的保障要讓宅基地進入市場交易流通，必須事先制定好進入市場流通的規(guī)則。

目

錄

    　　1 ? 農(nóng)村宅基地入市的利、弊


    　　1.1 ? （一）農(nóng)村宅基地入市的有利于促進農(nóng)村市場經(jīng)濟的發(fā)展


    　　宅基地作為一種商品進入市場，有利于農(nóng)民進行買賣，增加農(nóng)民收入，解決農(nóng)民的燃眉之急。農(nóng)村宅基地入市也有利于減輕我國房地產(chǎn)壓力，減輕給城市帶給的各種壓力。農(nóng)村宅基地入市，可以使那些住慣城市想到農(nóng)村居住的人一個機會，這有利于減輕城市的人口擁擠的問題。更多的城里人進入農(nóng)村，有利于促進農(nóng)村各種商品經(jīng)濟的發(fā)展，給農(nóng)民帶來各種收入，搞活農(nóng)村市場經(jīng)濟。城市人進入農(nóng)村能吸收到新鮮的空氣，享受安逸的生活，吸收農(nóng)村淳樸的文化。農(nóng)村人從城里人那里得到了更多的收入，同時農(nóng)村人的視野開闊，見識增多了，這可以使農(nóng)村和城市聯(lián)系更加密切。

    　　1.2 ? （二）農(nóng)村宅基地入市是對農(nóng)民住房問題的挑戰(zhàn)


    　　任何事情都是兩面的，農(nóng)村宅基地入市在促進經(jīng)濟發(fā)展的同時，也給農(nóng)民帶來一些麻煩和困擾。很多農(nóng)民在城里打工，但是沒有房子。這樣若把自家的宅基地賣掉，他們就失去了土地，他們的住房問題就得不到解決。一些農(nóng)民為了一時的利益，把自家的宅基地賣掉，當錢財揮霍完了之后，他們就無處可住，這些現(xiàn)象的出現(xiàn)不利于我國社會的穩(wěn)定，也不利于城市文明的建設。從表面上農(nóng)村宅基地入市對農(nóng)民是有利的，農(nóng)民可以自由買賣自己土地，但從深層次上看，農(nóng)村宅基地入市是對農(nóng)民住房問題的挑戰(zhàn)。在我國農(nóng)民只要一次機會獲得宅基地，如果把自家宅基地賣掉，之后是無法再次獲得宅基地的。因此在對農(nóng)村宅基地改革方面我們必須采取合理的措施，避免這些問題的出現(xiàn)。

    　　2 ? 宅基地入市之路還有多遠


    　　這些年，任何熟悉農(nóng)村的人都對全國性宅基地“荒蕪”的現(xiàn)象有所感概，城鎮(zhèn)化的方向自然是不可逆轉(zhuǎn)的，未來的農(nóng)民數(shù)量肯定會**減少，農(nóng)村土地改革向市場化方向推進也是必然趨勢。保障農(nóng)民住房的利益這一點當然不會變，但另一方面，農(nóng)民要增收，農(nóng)民要致富，依賴的也是市場化改革，和**倡導的土地流轉(zhuǎn)。

    　　清華大學政治經(jīng)濟學研究中心主任蔡繼明在兩會中陳述自己的研究成果時指出，目前在我國農(nóng)村，經(jīng)營性建設用地在農(nóng)村集體建設用地所占的比例只是極小的一部分，而宅基地的比例占到了70%到80%之多，這樣的數(shù)據(jù)也告訴我們，宅基地不入市，那集體土地入市也就是空談而已。

    　　按照國務院安排，國土部正在醞釀推出一系列征地制度改革新政，今年年內(nèi)有望推出的相關政策除了重新修訂后的《土地管理法》，還有《農(nóng)村集體土地征收補償條例》、《集體經(jīng)營性建設用地流轉(zhuǎn)指導意見》等，受此影響，未來農(nóng)地征補過程中，農(nóng)民不僅有望獲得較高的補償收益，還可以逐步成為農(nóng)地入市的交易主體。

    　　對于很多人關注的農(nóng)地入市，國土部方面基本確定的方向是，在確保18億畝耕地紅線的前提下，先開展宅基地制度改革試點，釋放農(nóng)村閑置宅基地進入建設用地市場，探索建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，逐步形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。

    　　原國家土地管理局規(guī)劃司副司長鄭振源、中國土地學會副理事長黃小虎等專家表示，國土部所指的一部分農(nóng)村閑置宅基地其實并不“閑”，特別是在一些城市郊區(qū)，基本上都是以小產(chǎn)權(quán)房的形式存在。下一步推進農(nóng)村閑置宅基地入市，必然會面臨清理小產(chǎn)權(quán)房的問題。

    　　過去由于國家政策嚴禁農(nóng)地直接入市，**政府對小產(chǎn)權(quán)房持完全否定態(tài)度，預計下一步農(nóng)地入市“開口”之后，有可能采取分類處理、有條件合法化的措施，為一些符合條件的小產(chǎn)權(quán)房補辦合法手續(xù)，而對一些嚴重違反城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，建筑設計施工質(zhì)量存在嚴重問題的小產(chǎn)權(quán)房，則采取改建、重建或者拆除的強制辦法。

    　　近期，國土資源部副部長胡存智正在率隊在河北等地就農(nóng)村宅基地管理情況進行調(diào)研，此行的目的在于通過選擇試點的方式，盡快啟動宅基地制度改革。

    　　2.1 ? 試點先行


    　　中國現(xiàn)行征地制度中兩個最為突出的問題是農(nóng)地不能直接入市，對農(nóng)民的征地補償標準又偏低。農(nóng)地不能直接入市的結(jié)果是地方政府壟斷賣地，靠廉價征用農(nóng)地后再轉(zhuǎn)手以數(shù)十倍甚至上百倍的收入賣給房地產(chǎn)開發(fā)商，或者大搞開發(fā)區(qū)，而后政府只把6%的賣地收入用于對農(nóng)民的補償和農(nóng)村發(fā)展的支出。

    　　國家對農(nóng)地征收補償?shù)南拗疲酝峭ㄟ^制定法規(guī)政策層層加碼的。從2008年十七屆三中全會開始，**就有意通過改革征地制度，來逐步推進農(nóng)村集體土地入市，提高農(nóng)地征補標準。與此相對應，全國**在當年將《土地管理法》修訂納入了立法規(guī)劃。

    　　據(jù)曾參與《土地管理法》修改討論的專家介紹，按照最初的修改思路，最基本的一條就是貫徹**提出的“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”，允許集體土地進入市場流轉(zhuǎn)，將集體土地提高至與國有土地同地同權(quán)的地位，這樣農(nóng)民獲得的征地補償也就會有較大幅度的提高。

    　　《土地管理法》修改過程中遭遇了多方面利益集團的阻撓。在經(jīng)歷長達5年的修訂之后，國土部最后提交至****會審議的《土地管理法修正案（草案）》，只對原第47條做了原則性的修改，明確集體土地征收將遵照公平補償原則，但對補償標準如何細化、集體土地是否入市等都有所回避。

    　　經(jīng)濟觀察報上周獲悉，為配合新型城鎮(zhèn)化建設的推進，“十八大”之后，國務院就要求國土部等方面在全國城鎮(zhèn)化規(guī)劃頒布之前，必須拿出可操作的征地制度改革方案來。國土部為此從去年底就開始醞釀制定一系列征地制度改革新政，分解到具體的工作，除了上述提及的政策文件外，還將選擇一些省市作為新一輪征地制度改革、宅基地制度改革的試點，同時總結(jié)推廣農(nóng)村土地股份制改革的經(jīng)驗和做法。

    　　與此同時，國土部還派出調(diào)查組在北京、上海、山東、河北等地調(diào)研。據(jù)全國工商聯(lián)房地產(chǎn)商會名譽會長聶梅生所說，國土部調(diào)研組也征求過該協(xié)會的意見，主要是想了解“能否形成政府供地和市場供地雙軌制”，根據(jù)調(diào)研組反饋的信息，聶梅生的判斷是，農(nóng)地入市可能將會有新突破。

    　　對于“供地雙軌制”，經(jīng)濟觀察報進一步了解到，目前中國是政府壟斷土地供應的格局，未來實行“雙軌制”就意味著將允許農(nóng)村集體土地入市，而現(xiàn)階段由于農(nóng)民外出打工、農(nóng)村房屋拆遷等原因，全國空心村綜合整治潛力已經(jīng)高達1.14億畝。

    　　國土部對宅基地改革試點設定的具體目標為，近期主要是在堅持農(nóng)村一戶一宅和標準控制的前提下，探索建立宅基地退出和補償機制，用經(jīng)濟手段引導和規(guī)范閑置宅基地流轉(zhuǎn)；遠期則是在完善農(nóng)村宅基地制度的基礎上，逐步放開宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)農(nóng)民擁有宅基地與房屋完整的財產(chǎn)權(quán)。

    　　2.2 ? 聚焦小產(chǎn)權(quán)房


    　　鄭振源、黃小虎都是從國土管理崗位上退下來的專家，對于未來宅基地有可能先行入市的說法，兩位專家較為一致的分析是，國土部推進宅基地入市必然會牽涉到清理小產(chǎn)權(quán)房問題。鄭振源認為，宅基地入市邁出的第一步，應該是適度開放小產(chǎn)權(quán)市場。

    　　鄭振源分析表示，**提出新型城鎮(zhèn)化關鍵是要實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化，圍繞“人口城鎮(zhèn)化”這一核心目標，農(nóng)民工轉(zhuǎn)化市民首先面對的就是城市高房價問題。最近兩三年，政府投資大批量建設的保障房，由于責任沒有清晰界定，最后各省建成的保障房成本并不低，農(nóng)民工住不起也輪不上。

    　　天則經(jīng)濟研究所5月完成的調(diào)查表明，無論是廉租房、公共租賃房，還是經(jīng)濟適用房、限價商品房和棚戶改造房，名義上是針對中低收入居民的住房保障，實際上覆蓋的卻是一些收入和住房都不是最困難的城市居民，結(jié)果是進一步擴大了城市居民住房差距，導致了分配不公和設租尋租的問題。比如，很多經(jīng)濟適用房和限價商品房戶型面積大，隱形補貼多，這等于是用納稅人的錢去補貼買房者購置財產(chǎn)。

    　　現(xiàn)在由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、農(nóng)村集體和個人開發(fā)的小產(chǎn)權(quán)房，事實上與地方政府的支持和默認是分不開的，背后深層次的原因在于，政府可以高價征賣農(nóng)地，卻禁止農(nóng)民開發(fā)小產(chǎn)權(quán)房本身存在不公平性；再有就是由于長期實施分稅制財政管理，**把地方的大部分稅收都拿走了，地方政府默認小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)也是針對不合理體制的一種博弈。

    　　天則經(jīng)濟研究所的報告中列舉了這樣的例子，2004年，深圳把農(nóng)村集體土地全部轉(zhuǎn)化為國有，并取消了集體組織。在土地國有化過程中，為了照顧居民的利益，深圳市政府為轉(zhuǎn)為市民的每戶都劃出不超過120平方米的土地，用于建筑不超過5層、建筑面積不超過480平方米的住房，按照政策，這些深圳市政府規(guī)劃建設的房子也是小產(chǎn)權(quán)房。

    　　成都、北京等地的小產(chǎn)權(quán)房也存在類似的情況。成都市屬于全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，成都市政府把大量居民都安置在集中居住區(qū)，住房并沒有城市政府頒發(fā)的產(chǎn)權(quán)證，嚴格說來，這也屬于違法的小產(chǎn)權(quán)房；北京的情況是，大多數(shù)小產(chǎn)權(quán)房是由村集體將村轄區(qū)的土地集約起來，通過村委會注冊的開發(fā)公司或者外請開發(fā)公司進行建設，一部分供村民居住，一部分出售，典型的案例是北京通州區(qū)宋莊鎮(zhèn)。

    　　目前北京小產(chǎn)權(quán)房數(shù)量約占整個房地產(chǎn)市場的20%，價格僅為北京市商品房價格的25%-30%，另據(jù)房地產(chǎn)公司估計，北京已售和在建的小產(chǎn)權(quán)房總面積超過1000萬平方米。

    　　鄭振源告訴經(jīng)濟觀察報，包括北京市政府在內(nèi)，事實上，在城市化征地過程中，為了獲得農(nóng)民的支持，對小產(chǎn)權(quán)房都基本采取了支持和默認的態(tài)度，再加上現(xiàn)有政策存在很多漏洞，為近些年各地小產(chǎn)權(quán)房的突飛猛進提供了條件。

    　　鄭振源認為，目前政府有關農(nóng)村土地和住宅的所有法規(guī)政策都是建立在對農(nóng)村土地的“充公”和對住宅產(chǎn)權(quán)的“剝奪”基礎上的，在這樣的背景下，小產(chǎn)權(quán)房的大量存在有很大的合理性，也符合市場的需求，如果盲目實施拆毀小產(chǎn)權(quán)房，其涉及的人數(shù)基本上足以引發(fā)群體**件。

    　　上述專家的建議是，在下一步農(nóng)地入市“開口”之后，官方應采取分類處理、有條件合法化的措施，對一些嚴重違反城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，建筑設計施工質(zhì)量存在嚴重問題的“小產(chǎn)權(quán)房”，采取改建、重建或者拆除的強制辦法，而對一些符合條件的“小產(chǎn)權(quán)房”則補辦合法手續(xù)，將其轉(zhuǎn)為城市保障性住房的組成部分。